BOLETIN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES
SENADO
VI LEGISLATURA
Serie I:
BOLETIN GENERAL 7 de julio de 1999 Núm. 710
I N D I C E
PONENCIAS DE ESTUDIO
--Acuerdo del Pleno del Senado por el que se aprueba el Informe de la
Ponencia, constituida en el seno de la Comisión de Interior y Función
Pública, para el estudio de la problemática de los hechos y
comportamientos violentos relacionados con los menores de edad
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PONENCIAS DE ESTUDIO
543/000007
PRESIDENCIA DEL SENADO
El Pleno del Senado, en su sesión del día 22 de junio de 1999, ha
aprobado el Informe de la Ponencia, constituida en el seno de la Comisión
de Interior y Función Pública, para el estudio de la problemática de los
hechos y comportamientos violentos relacionados con los menores de edad,
con el texto que adjunto se publica.
Lo que se publica para general conocimiento
Palacio del Senado, 5 de julio de 1999.
--La Presidenta del Senado,
Esperanza Aguirre Gil de Biedma.
--La Secretaria primera del Senado, María
Cruz Rodríguez Saldaña.
INFORME DE LA PONENCIA PARA EL ESTUDIO DE LA PROBLEMATICA DE LOS HECHOS Y
COMPORTAMIENTOS VIOLENTOS RELACIONADOS CON LOS MENORES DE EDAD,
CONSTITUIDA EN EL SENO DE LA COMISION DE INTERIOR Y FUNCION PUBLICA
La Ponencia compuesta por los Sres. D. Pello Caballero Lasquibar (GPSNV),
D. Salvador Carrera i Comes (GPCIU), D. Arturo Esteban Albert (GPP), D.
Dionisio García Carnero (GPP), D. Arturo González López (GPS), D.ª Ana
Isabel Oyarzabal Uriarte (GPS) y D. José Fermín Román Clemente (GPMX)
tenía el mandato contenido en la siguiente moción, aprobada por el Pleno
del Senado del día 23 de octubre de 1996:
«El Senado acuerda la constitución en el seno de la Comisión de Interior
y Función Pública de una Ponencia para el estudio de la problemática de
los hechos y comportamientos violentos relacionados con los menores de
edad.»
El Grupo Parlamentario Popular, proponente de la moción, argumentaba la
iniciativa en los siguientes términos:
«Uno de los problemas que más preocupan hoy al conjunto de la sociedad
española es la relación establecida entre el binomio: Menor-Violencia.
En efecto, son numerosas las formas en las que los menores de edad van
asociados a fenómenos violentos. En unos casos como agentes y en otros
como sujetos pasivos, es lo cierto que, de forma progresiva, en los
últimos años las personas menores de edad se ven involucradas en acciones
cuyo denominador común es la violencia.
Desde situaciones extremas como Jarrai, en el País Vasco, a las
denominadas «Tribus Urbanas», desde acciones
violentas en fines de semana hasta agresiones físicas, e incluso
sexuales, sufridas por niños, la asociación Menor-Violencia se prodiga
cada vez más hasta convertirse en uno de los principales motivos de
preocupación social.
El amplio abanico de motivaciones que originan esta situación hace que
sean numerosos los campos de la Administración afectados: Psicólogos,
Pedagogos, Asistentes Sociales, Fuerzas de Orden Público, Juristas, etc.,
encuentran argumentos en su campo de estudio, para dar solución a este
tipo de situaciones.
Las posibles soluciones, o cuando menos las vías de reconducción, no
pueden venir ni de medidas precipitadas ni de toma de decisión
unilaterales. Por otra parte, el conocimiento de experiencias vividas en
otros países pueden contribuir decisivamente en la mejora de estas
situaciones.»
Aprobada la moción, en cumplimiento de su mandato, la Ponencia se
constituyó el día 4 de febrero de 1997 y ha tenido, a continuación,
reuniones los siguientes días:
--19 de febrero de 1997.
--20 de marzo de 1997.
--14 de abril de 1997.
--21 de abril de 1997.
--28 de abril de 1997.
--5 de mayo de 1997.
--12 de mayo de 1997.
--24 de septiembre de 1997.
--6 de octubre de 1997.
--13 de octubre de 1997.
--20 de octubre de 1997.
--27 de octubre de 1997.
--3 de noviembre de 1997.
--10 de noviembre de 1997.
--24 de noviembre de 1997.
--2 de diciembre de 1997.
--2 de marzo de 1998.
--23 de marzo de 1998.
--11 de marzo de 1999.
--25 de marzo de 1999.
--6 de abril de 1999.
--15 de abril de 1999.
La Ponencia, en su sesión de constitución, acordó recabar la
comparecencia ante ella de diversas personalidades para que la informaran
de la materia objeto de sus trabajos. En cumplimiento de este acuerdo,
han comparecido ante la Ponencia las siguientes personas:
--14 de abril de 1997:
*Sr. D. Antonio Beristain Ipiña, Director del Instituto Vasco de
Criminología y Catedrático de Derecho Penal.
*Ilma. Sra. D.ª María Concepció Tarruella i Tomàs, Directora General de
atención a la infancia del Departamento de Justicia de la Generalidad de
Cataluña.
--21 de abril de 1997:
*Sr. D. Amando de Miguel Rodríguez, Catedrático de Sociología de la
Universidad Complutense de Madrid.
*Ilmo. Sr. D. Josep Antoni del Barrio i Gauxachs, Director General de
Medidas Penales Alternativas y de Justicia Juvenil de la Generalidad de
Cataluña.
*Ilmo. Sr. D. Jesús Antonio Pérez García-Arrospide, Asesor del Presidente
del Gobierno Vasco para el desarrollo de los valores democráticos y
fomento de actividades de solidaridad, tolerancia y responsabilidad en
los adolescentes y jóvenes vascos y Secretario General de
Drogodependencias.
--28 de abril de 1997:
*Sr. D. Juan José López-Ibor Aliño, Catedrático de Psiquiatría de la
Universidad Complutense de Madrid y Presidente electo de la Asociación
Mundial de Psiquiatría.
*Sr. D. Domingo Comas Arnau, Profesor de Sociología de la Universidad
Autónoma de Madrid y Presidente de la Asociación Grupo Interdisciplinar
sobre Drogas (GID).
*Sra. D.ª Josune Aguinaga Roustan, Profesora de Sociología de la
Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED).
* Sr. D. Angel Alonso Miranda, Comandante de la Unidad de Análisis de
Delincuencia de la Policía Judicial de la Guardia Civil.
*Sr. D. Jesús Saiz Calderón, Comandante Jefe de la Unidad de Policía
Judicial de la Guardia Civil 1.ª zona.
--5 de mayo de 1997:
*Sra. D.ª María Angeles Barreiro Avellaneda, Magistrada.
*Sr. D. Francisco Javier Cirujano González, Inspector de la Comisaría
General de la Policía Judicial.
*Sr. D. Francisco Javier Elzo Imaz, Catedrático de Sociología de la
Universidad de Deusto.
*Sr. D. Manuel Martín Serrano, Catedrático de Sociología de la
Universidad Complutense de Madrid.
--12 de mayo de 1997:
*Sr. D. Luis Rojas Marcos, Presidente de la Corporación de Salud y
Hospitales Públicos de Nueva York (Estados Unidos).
--6 de octubre de 1997:
*Excma. Sra. D.ª Margarita Mariscal de Gante y Mirón, Ministra de
Justicia.
--13 de octubre de 1997:
*Ilma. Sra. D.ª Amalia Gómez Gómez, Secretaria General de Asuntos
Sociales.
*Excmo. Sr. D. Joaquín Ruiz Jiménez, Presidente del Comité Español de
Unicef.
*Sra. D.ª Dolores Rico Oliver, escritora y realizadora de televisión.
--20 de octubre de 1997:
*Sra. D.ª Soledad Ballesteros Jiménez, profesora de Psicología General de
la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED).
*Sr. D. José María Fernández Calleja, responsable de política de los
informativos de la Sociedad de Televisión Canal Plus, S.A. (Canal Plus).
--27 de octubre de 1997:
*Sr. D. Jaime Funes Artiaga, Psicólogo especialista en adolescentes.
*Sr. D. Antonio Manso Luengo, Director del equipo psicopedagógico de
Segovia Norte.
--3 de noviembre de 1997:
*Excmo. Sr. D. Gonzalo Robles Orozco, Delegado del Gobierno para el Plan
Nacional sobre Drogas.
*Excmo. Sr. D. Manuel Esteban Albert, Vicerrector de Relaciones
Internacionales e Institucionales de la Universidad de Murcia.
--10 de noviembre de 1997:
*Sr. D. Enrique Echeburua Odriozola, Catedrático de terapia de conducta
de la Universidad del País Vasco.
*Sr. D. Emilio Aragón Bermúdez, actor y empresario de teatro y de circo.
--24 de noviembre de 1997:
*Ilmo. Sr. D. Eugenio Nasarre Goicoechea, Secretario General de Educación
y Formación Profesional.
--2 de marzo de 1998:
*Excmo. Sr. D. José Chamizo de la Rubia, Defensor del Pueblo Andaluz.
La Ponencia, con el fin de disponer de información profesional y
contrastada sobre los efectos de la televisión y otros medios de
comunicación en las actitudes y los comportamientos de los menores,
convocó una jornada de intercambio de opiniones e información con
representantes de los principales medios de comunicación de masas de
ámbito nacional. Esta jornada se celebró el 23 de marzo de 1998 y en ella
participaron, junto con los miembros de la Ponencia, los siguientes
representantes de los medios de comunicación de masas que se citan:
--Sr. D. Jesús Hermida Pineda. «Antena 3 TV».
--Sra. D.ª Consuelo Alvarez de Toledo. «Antena 3 TV».
--Sr. D. Agustín Valladolid Jiménez. Revista «Interviú».
--Sr. D. Mariano González Fernández. «EUROPA PRESS».
--Sra. D.ª Pilar García-Cernuda Lago. «AGENCIA FAX PRESS».
--Sr. D. Lorenzo Milá Mencos. Televisión Española.
--Sr. D. Antonio Pérez Henares. «Tribuna de Actualidad».
--Sr. D. Javier González Ferrari. Casa de la Radio «RNE».
--Sr. D. Gabriel Campo Nuñez del Hoyo. Televisión Española.
--Sra. D.ª Isabel San Sebastián Cabases. Diario «ABC».
--Sr. D. Federico Jiménez Losantos. Diario «El Mundo».
La Ponencia ha estimado la necesidad de conocer in situ la actividad de
algunos centros de tratamiento e internamiento de menores con problemas o
menores delincuentes y de recibir información directa sobre la educación
y las terapias aplicadas en aquéllos. Con ese fin, ha visitado los
siguientes centros:
--25 de mayo de 1998: Jugendanstalt GÜttingen Leineberg. (GÜttingen)
Alemania. (Prisión juvenil, de 14 a 21 años. Régimen semiabierto para
jóvenes condenados a prisión por primera vez.)
--25 de mayo de 1998: Jugendanstalt Hameln. (Hameln. Baja Sajonia)
Alemania. (Prisión juvenil, de 14 a 21 años. Régimen cerrado. Para
preventivos y cumplimiento de penas de prisión.)
--26 de mayo de 1998: Institution publique de la protection de la
jeunesse Wauthier-Braine. (Wauthier-Braine) Bélgica. (Régimen abierto.)
--27 de mayo de 1998: Institution publique de la protection de la
jeunesse de Saint-Servais. (Saint-Servais). Bélgica. (Sólo para mujeres
jóvenes.)
--28 de mayo de 1998: Èt Nieuwe Lloyd. Amsterdam. (Régimen cerrado de
detención. Centro público.)
--28 de mayo de 1998: Jongeren Opvangcentrum JOC. Amsterdam. (Régimen
cerrado de detención. Centro privado.)
--18 de junio de 1998: Centro Educativo «Els Til-lers». Régimen cerrado.
Barcelona.
--19 de junio de 1998: Centro «Es Pinaret». Régimen cerrado. Programa
Dalias II de medio abierto. Islas Baleares-Palma de Mallorca.
--4 de septiembre de 1998: Residencia Juvenil «Zambrana». Régimen
Cerrado. Valladolid.
--11 de septiembre de 1998:
«Valle de Tabares». Centro cerrado.
Centro de día «Althay». Régimen abierto.
Islas Canarias-Santa Cruz de Tenerife.
I.ESTADO ACTUAL DE LA CUESTION.
INTRODUCCION
La Ponencia, para el cumplimiento de su mandato, tenía ante sí una
primera y sustancial cuestión: delimitar la materia
objeto de aquél. En efecto, de su enunciado, «problemática de los hechos
y comportamientos violentos relacionados con los menores de edad»
derivan, al menos, dos nociones centrales: «violencia» y «menores de
edad», las cuales, a su vez, admiten análisis desde varios enfoques o
perspectivas y enlazan con múltiples cuestiones concomitantes o conexas.
En todo caso, la Ponencia, por su carácter de órgano parlamentario de
estudio y propuesta, descartando un enfoque sicológico, se ha limitado a
analizar la realidad del fenómeno de la violencia en relación con los
menores en sus aspectos sociológico, normativo, institucional y de
aplicación y efectos a aquella realidad de las normas y los programas que
pretenden modificarla favorablemente.
En esta tarea de delimitación del mandato, el primer punto es la fijación
de la noción de «menor». El criterio sólo podía ser de Derecho positivo.
Este fija la mayor edad en los dieciocho años. Así lo establecen la
Constitución en su artículo 12 y el Código Civil en el artículo 315. Esta
es también la edad que incluye el artículo 1 de la Ley Orgánica 1/1996,
de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, como límite para la
aplicación a las personas de las disposiciones tutelares que contiene.
Ese límite legal concuerda además con las observaciones de los sociólogos
y los datos de la realidad. En nuestra sociedad, como en las de los
países de nuestro entorno, una persona de 18 años tiene normalmente el
desarrollo corporal y síquico que le permite el ejercicio responsable de
la autonomía individual y la integración en el medio social y ciudadano.
El mandato de la Ponencia se refiere tanto a la violencia ejercida por
los menores como a la sufrida por ellos. Esas realidades, aparentemente
antagónicas, no lo son tanto si se tiene en cuenta que, de la común
opinión de expertos en la materia (sociólogos, miembros de las
instituciones judiciales y penales, trabajadores sociales, etc.), con
frecuencia se genera en la vida de las personas involucradas en
acontecimientos violentos un lazo innegable y una relación clara que,
desde una infancia sometida a malos tratos, desemboca en una adolescencia
o en una mayoría de edad caracterizadas por el ejercicio activo del
maltrato, la violencia sobre los demás o la delincuencia. Es decir, la
víctima de ayer corre riesgo de transformarse en el victimario de hoy o
del futuro.
Dado que la esencial finalidad de los trabajos en esta materia, tanto de
las personas e instituciones antes mencionadas, como de esta Ponencia, no
es retributiva o punitiva, sino correctora, educadora y rehabilitadora,
es conveniente prestar atención a los dos aspectos. El menor agresor
puede justamente ser considerado, en alguna medida, menor agredido. Ahora
bien, en los supuestos de menores agredidos, la acción de los poderes
públicos se dirige tanto a los agresores o maltratadores como al propio
menor, mientras que en los casos de menores agresores son éstos el
objetivo primero y principal de la acción pública. Por estas razones, la
actividad de la Ponencia se concreta tanto en la realidad de la violencia
ejercida por los menores, como en la padecida por éstos.
Una última distinción es necesaria. La actuación ante el menor
involucrado en hechos o comportamientos violentos debe diferenciar dos
dimensiones que han sido en ocasiones confundidas o mezcladas,
principalmente en nuestra antigua legislación de Tribunales Tutelares de
Menores: la civil y la penal. Ambas tienen objetivos tutelares y
formativos e integradores, pero parten de realidades y actúan con
enfoques distintos. La jurisdicción civil pretende proteger al menor
tanto frente a quienes ejercen indebidamente la patria potestad como, en
general, frente a un ambiente social desfavorable u hostil. La regulación
se encuentra esencialmente contenida en la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de
enero, de Protección Jurídica del Menor y de modificación parcial del
Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil y en la normativa
autonómica en la materia. Se trata de otorgar a la entidad pública
competente, con intervención destacada del Ministerio Fiscal, los poderes
que permitan, a través de un procedimiento rápido, adoptar las medidas
necesarias, ya sea dentro del ámbito familiar o fuera de él, para
proteger al menor en dificultad, apartarle del medio o las situaciones
inconvenientes y aplicarle el tratamiento que mejor contribuya a su
desarrollo personal, formación e integración familiar y social.
La dimensión penal, aun manteniendo, como antes se apuntó, una común
finalidad tutelar e integradora, parte de presupuestos distintos: el
hecho, central, de la comisión por el menor de una infracción penalmente
tipificada, el principio de legalidad de las infracciones y las
sanciones, las garantías procesales, la asunción de responsabilidad por
parte del menor infractor. Todo ello lejos de las antiguas orientaciones
paternalistas, de la flexibilidad analógica, de la sanción por indicios
de peligrosidad, de la indeterminación de las medidas aplicables, del muy
amplio arbitrio judicial, etc. Los principios penales vigentes deben
consagrarse en la Ley penal del menor, actualmente en fase de estudio y
tramitación parlamentaria.
Es claro que las situaciones de violencia en que se ven involucrados
menores pueden tener consecuencias tanto civiles como penales en el
sentido que se acaba de exponer. El trabajo de la Ponencia a este
respecto consiste en analizar las distintas realidades y exponer las
respuestas que frente a aquéllas están dando los poderes públicos y las
organizaciones sociales, en España y en varios países cuyas experiencias
se han analizado.
En general, hay que decir que las nociones y categorías que se van a
utilizar están lejos de ser exactas, aunque exista entre los
especialistas un razonable consenso sobre ellas y las distinciones y
agrupamientos entre aquéllas ocasionan, a veces, reiteraciones. Ello es
inevitable, tratándose de múltiples realidades, humanas y sociales,
fluidas, imprecisas y resistentes a la formalización.
A)LA VIOLENCIA Y EL MENOR
a)Notas sobre la violencia en la sociedad española.
No es tarea de esta Ponencia teorizar sobre la violencia, labor ésta ya
realizada por una abundante literatura obra de especialistas de diversas
ramas, pero sí es necesario, para el cabal cumplimiento de su mandato,
fijar lo que entiende por tal a sus propios efectos y hacer una sucinta
descripción
del fenómeno, en particular por lo que se refiere a la actuación y los
comportamientos de los menores. Ello permitirá delimitar la posición del
Estado, sus instituciones y sus órganos, analizar sus políticas y medidas
frente al fenómeno de la violencia y los menores y examinar la
posibilidad de modificaciones o de vías alternativas.
A los efectos de este informe, se entenderá por violencia «el ejercicio
de agresión, amenaza o intimidación sobre las personas o los bienes de
otros». Es una noción amplia, que permite abarcar la materia, extensa y
algo difusa, objeto del mandato de la Ponencia. Sus manifestaciones han
sido y son numerosas y variadas; se impone por ello, de forma muy
sucinta, concretar los principales aspectos del fenómeno.
En la base de toda manifestación de violencia parece estar una pulsión o
impulso agresivo, respuesta a una amenaza real o presunta. Pero, al lado
de manifestaciones de agresividad que los humanos comparten con los
animales (agresividad instrumental: para sobrevivir o conseguir
alimentos), existen manifestaciones exclusivas de la especie humana
(violencia gratuita o sádica). Una noción que parece explicar el origen
de todas las manifestaciones posibles de violencia humana es la de la
frustración: surge la violencia cuando un ser humano siente que sus
medios son insuficientes para lograr los fines u objetivos que ansía o a
los que estima tener derecho.
Así entendida, la realidad de la violencia es universal: ha existido
siempre y en todos los lugares y el repaso de la Historia, pasada y
presente, es buena prueba de ello. Ahora bien, es un hecho de experiencia
que el nivel de violencia y sus manifestaciones difieren de unas a otras
épocas históricas y de unas a otras sociedades o países. Parece haber
consenso para estimar que en las sociedades desarrolladas actuales el
nivel de violencia es menor que lo fue en las mismas en épocas históricas
pasadas y, según datos estadísticos, la sociedad norteamericana
experimenta un nivel de violencia superior al que aqueja a las sociedades
de Japón o de los países de Europa Occidental. Ello es así porque, junto
al impulso agresivo natural base de toda violencia, la violencia humana
tiene un importante componente cultural: la violencia, en buena medida,
se aprende; de aquí la importancia del contexto social en que se
encuadran las manifestaciones de violencia. (1)
El contexto social es, como se acaba de apuntar, muy variado y esa
diversidad puede ser causada, influida o condicionada por factores de
diversa índole: económicos, políticos, étnicos, religiosos, etc. Así, las
sociedades con (1)Se impone una precisión conceptual. Se van a utilizar
en adelante nociones como «contexto social», «ambiente social» o «marco
social». A efectos de este informe, pueden hacer referencia a dos tipos
de realidades:
a)Cualquier clase de agrupación en la que pueda integrarse el
individuo, incluidas la familia y la escuela; o
b)cualquier clase de agrupación en la que pueda integrarse el
individuo, excepto la familia y la escuela, que, como se verá, merecen y
tienen tratamiento específico.
El tipo de noción utilizado en cada caso se deducirá fácilmente del texto
en que se encuentre.
grandes desigualdades en la distribución de la riqueza, como es el
caso en los Estados Unidos de América y en muchos países del tercer
mundo, conocen manifestaciones de violencias de unas características,
frecuencia, volumen o intensidad diferentes de la violencia que aqueja a
sociedades más igualitarias. Los conflictos políticos se acompañan, con
frecuencia, de manifestaciones de violencia (banditismo, por ejemplo) que
van más allá de las meras consecuencias «ordinarias» de la confrontación
política. Las fracturas étnicas o religiosas en determinados países
tienen consecuencias violentas que no admiten comparación con las
estadísticamente normales en países de existencia razonablemente
integrada y pacífica. A veces, esos factores se combinan o influyen
conjuntamente en ciertas sociedades (Sudán, por ejemplo).
Sin necesidad de apelar a los teóricos del Derecho y la Política del
siglo XVIII, la experiencia histórica y actual muestra que la sociedad
civil organizada no puede perdurar allí donde tiene lugar un nivel
excesivo de violencia (cabe citar los ejemplos históricos de
desintegración de los Imperios o la situación actual de lo que algún
autor denomina Estados fallidos, como ciertos países de Africa oriental).
El presente informe se refiere, obviamente, a España. A partir de las
anteriores consideraciones, cabe afirmar que la violencia en España es un
fenómeno esencialmente «neutro», es decir, no influido o condicionado
decisivamente por los particulares factores antes mencionados, políticos,
económicos, étnicos o religiosos. Políticamente, España es un Estado
democrático, lo que supone, entre otras cosas, la existencia de unos
cauces formales para la resolución de conflictos. Ese carácter
democrático de la comunidad política española lleva a la obvia
consecuencia de la prosecución, como objetivo deseable, de la paz civil
(como se deduce del Preámbulo de la Constitución) y la reducción y el
control institucional de todas las manifestaciones de violencia. La
persistencia de una violencia de origen y naturaleza claramente política,
la terrorista, no invalida lo anterior; ésta es una violencia
estadísticamente minoritaria, tanto por la porción de territorio en la
que principalmente se desarrolla, como por el número de personas que la
ejercitan, el número de personas que son víctimas de ella y por sus
consecuencias. Tampoco parece significativa la violencia de
características pretendidamente ideológicas, lo mismo de extrema derecha
(CEDADE, etc.) como de extrema izquierda (GRAPO). Igualmente, la
resistencia ocasional, más o menos violenta, de ciertos grupos
(insumisos, okupas) a una parte de las normas de organización y
funcionamiento de la sociedad no puede hoy considerarse política o
socialmente muy relevante. Todas estas manifestaciones de violencia
coexisten, donde se ejercen, con una violencia común, de características
normales. Habrá que considerarlas, pues, en algunos casos, afectan o
involucran a menores, pero no tienen la entidad suficiente para convertir
la violencia en España en un fenómeno esencialmente político.
Tampoco el factor económico es esencial para caracterizar la violencia en
España. Es claro que en nuestro país, como en cualquier sociedad, el
factor económico, la pobreza concretamente, puede ser, en ciertos casos,
generador
de violencia, pero no parece que entre nosotros se constituya en elemento
causal determinante y decisivo del fenómeno. Por varias razones. En
España subsisten desigualdades de cierta importancia en la distribución
de la riqueza, causadas por diversos factores, entre los que hay que
destacar una tasa de paro bastante superior a la de los países de nuestro
entorno. Pero esas desigualdades se han suavizado en los últimos años. A
ello han contribuido el crecimiento económico y las políticas públicas de
redistribución (principalmente, la política fiscal y las prestaciones
sociales). Aún persistiendo en España algunas situaciones de pobreza y
marginación graves, los servicios públicos esenciales (sanidad,
educación, asistencia social), aunque de calidad variable, tienen una
cobertura prácticamente universal. Además, como muestran los estudios
sociológicos, la solidaridad familiar y social completa, en buena medida,
las lagunas e insuficiencias de los servicios públicos antes citados.
Pero, sobre todo, no es la pobreza en sí factor criminógeno o generador
de violencia, sino más bien, como ya se apuntó, la frustración que
provoca, en los casos particulares, la distancia entre los medios y los
deseos o aspiraciones. Se puede, pues, reiterar que la violencia en
España no está causada, exclusiva ni principalmente, por la escasez o la
pobreza, aunque, desde luego y como se analizará, sea éste un factor
concomitante con otros en la generación de diversas manifestaciones
violentas.
No es necesario ocuparse largamente de los factores étnicos y religiosos
para descartar su peso en el fenómeno objeto de estudio. Etnicamente, la
sociedad española tiene una esencial homogeneidad, lo que dificulta el
surgimiento o la implantación social significativa de sentimientos o
actitudes racistas. Es cierto que la reciente inmigración, en número
apreciable, de personas de diversas etnias ha provocado ya algunos casos
de violencia racista, pero su carácter, proporcionalmente muy minoritario
en relación con la violencia común, les hace poco significativos a
efectos de este análisis.
El factor religioso, que ha sido, en ciertos periodos y situaciones de
nuestra historia, determinante de conflictos sociales y políticos, con la
consiguiente violencia, no tiene ya influencia decisiva a este respecto.
Primero, porque no ha lugar, en términos estadísticamente significativos,
a confrontación de diferentes confesiones religiosas. Los españoles
miembros de confesiones no católicas no sobrepasan unas pocas centenas de
millar; (2) los católicos practicantes suponen, según estudios
sociológicos de práctica religiosa y los datos del IRPF, entre un tercio
y el 40 por ciento de la población española y el resto puede considerarse
indiferente o sin compromiso religioso específico.
(2)La Ponencia no dispone de datos precisos y contrastados sobre los
miembros de confesiones no católicas en España ni del grado de práctica
religiosa de los mismos. La cuestión se complica además por la dificultad
de determinar el número de miembros de algunas confesiones,
principalmente la islámica, entre población inmigrante, dado que un
porcentaje de esta última se encuentra en situación irregular. Pero esta
cuestión no parece determinante a efectos de este análisis. Se trata aquí
de recordar el hecho bien conocido de la abrumadora mayoría que tiene en
España la práctica de la religión católica respecto de la práctica de
cualquier otro culto.
Pero, sobre todo, la religión no es ya para la inmensa mayoría de los
españoles un factor de conflicto. El status y la actuación de las
distintas confesiones están regulados por acuerdos con el Estado y sus
manifestaciones, o permanecen en la esfera privada, o se producen en su
propio marco (lugares de culto), o, cuando se producen en ámbitos
públicos, revisten mayoritariamente connotaciones populares o culturales
(procesiones). El factor religioso no es ordinariamente, por tanto,
generador de violencia. Sí se han producido algunas situaciones de
violencia, particularmente en relación con la libertad de las personas,
afectando, a veces, a menores, en sucesos protagonizados por sectas o en
ciertas manifestaciones sectarias de algunas confesiones establecidas. El
Congreso de los Diputados ha tenido ocasión de actuar a este respecto
como se indica más adelante en este Informe.
Se pasa a analizar lo que podría considerarse como la violencia común en
relación con los menores. Así, se examinan los tipos de agresores, el
contexto que prepara o facilita el surgimiento de la violencia y la
predicción de ésta. Al describir el contexto de la violencia, se incluyen
las formas de manifestación de ésta; se hace también una consideración
particular del papel que juega la televisión al respecto. Dos temas se
estiman merecedores de análisis específico, aunque sea sucinto, pues
representan, en cierto modo, el alfa y el omega de la cuestión tratada:
el maltrato del menor y la delincuencia del menor.
b)Tipos de agresores.
El fenómeno violento pone en relación, como antes se apuntó, dos
elementos: una persona humana y el medio social en que aquélla se
desenvuelve. El segundo tiene una enorme importancia, que se verá
seguidamente, pero la personalidad del actor es factor básico y esencial.
El impulso agresivo «natural» del ser humano está normalmente contenido
por la capacidad de autocontrol. Pero ésta puede estar disminuida o
limitada por daños cerebrales, trastornos mentales o alteraciones de la
personalidad. Entre éstas cabe citar las paranoias, los rasgos
antisociales y los rasgos narcisistas. Los individuos paranoicos tienen
una visión distorsionada de la realidad, que les incita a atribuir a
otros inexistentes intenciones o actitudes malévolas y a actuar en
consecuencia. Las personalidades antisociales son incapaces de apreciar
la situación, los derechos y los sentimientos de los demás y propenden al
engaño, la irresponsabilidad y la violencia, sin escrúpulo ni
remordimiento. Las personalidades narcisistas ostentan una arrogancia y
prepotencia que les hace hipersensibles a la indiferencia o al rechazo
ajenos. Varios de estos rasgos pueden combinarse para producir una baja
autoestima del sujeto, que le predispone a comportamientos violentos.
Estos pueden también ser la consecuencia de la ruptura brusca de
controles en individuos sujetos a excesivas inhibiciones.
c)El contexto de la violencia.
Aunque sea discutible el peso relativo de los factores individual y
social en los fenómenos violentos, hay consenso entre los especialistas
para aceptar la importancia
del factor social y cultural y su considerable efecto en la producción y
características de aquellos fenómenos. Pero el medio social en que está
integrado el individuo es, en realidad, una pluralidad de ámbitos o
marcos, naturalmente relacionados entre sí, pero que pueden diferenciarse
a efectos de análisis, pues cumplen funciones distintas y ejercen cada
uno propias influencias sobre las personas. Los ámbitos más
característicos en que se mueven y actúan los individuos son el familiar,
el educativo y el social.
El primero, la familia, es fundamental y determinante, pues proporciona
el esencial soporte para el desarrollo integral de las personas,
empezando por los meros aportes físicos para el crecimiento corporal,
siguiendo con los elementos sicológicos y afectivos para la
estructuración de la personalidad y continuando con la enseñanza de la
vida en sociedad. La real o pretendida crisis del modelo tradicional de
familia en nuestros tiempos (frecuencia de divorcios, absentismo de los
padres, familias uniparentales, maltratos en el hogar a la mujer o a los
menores, etc.) es normalmente considerada como uno de los principales
factores causantes de desarreglos en la personalidad de los menores, base
de comportamientos violentos. Quizá el problema radique no tanto en los
nuevos modelos familiares como en los hogares donde impera el abuso, la
miseria, la explotación de la mujer o de los niños, el maltrato físico o
sicológico, el abuso del alcohol, el consumo de drogas o el abandono. Los
especialistas destacan la importancia de la figura y la presencia del
padre como modelo y ejemplo de los hijos, con una esencial función de
ayuda a la afirmación de la identidad de aquéllos y de orientación y
control de los impulsos, particularmente los agresivos.
La escuela es un segundo ámbito de relación, que debe cumplir los
objetivos, bien conocidos, de formar e instruir a sus alumnos. La
determinación y el alcance del papel que debe jugar la escuela para la
formación general de los menores y, más concretamente, para inculcarles
hábitos de civismo, rechazo de la violencia y sentido de la
responsabilidad, son controvertidos. Frente a la importancia, poco
discutida, de la familia, para la formación de los menores, algunos
especialistas apuestan por aligerar aquélla y fortalecer la misión de la
escuela, haciéndole cumplir nuevas funciones (como la formación de los
propios padres). Para ello, se propone dotarla de más medios,
especialistas, equipos sicopedagógicos, ampliar la formación de los
profesores, que, además de su tradicional labor instructora, deben ser
orientadores, creadores de modelos, deben dominar técnicas de solución de
conflictos, de negociación, de generación de habilidades sociales en los
niños. No falta quien considera que la escuela, por sus propias
características como grupo social y su modo de funcionamiento, es, en sí
un factor patógeno, que genera, potencialmente, violencia y agresividad,
una de cuyas modalidades es el «bullying» o bravuconería, el acoso y la
victimación de los alumnos débiles por los más fuertes u osados.
La realidad de la escuela se resiste a una formulación simple y uniforme.
Hay importantes diferencias entre una escuela unitaria rural y un centro
escolar urbano masificado o entre una escuela pública de un barrio
periférico y una escuela privada no subvencionada frecuentada por alumnos
de familias de alto poder adquisitivo. Las dificultades de la escuela son
de diversos órdenes, pero una, general, es que debe tratar, con medios
limitados, de dar solución o, al menos suavizar, problemas originados en
los otros ámbitos de socialización, la familia y el medio social.
Dos cuestiones merecen principalmente atención, por su relación directa
con el objeto de este informe: la primera es la violencia en la escuela.
Es un lugar común, y no sólo en España, sino en todos los países
desarrollados que, respecto del pasado, se ha incrementado el nivel de
violencia en las escuelas, llegando en ocasiones y en algunos países
(Estados Unidos es el paradigma) a ser considerado como un grave problema
público de alcance general. Es obvio que, en cuanto tal grave problema,
no tiene origen en la escuela, sino en la propia sociedad. La escuela es,
simplemente, uno de los ámbitos, aunque sea un ámbito importante y
significativo, en que se expresa. Su modalidad más usual es la
indisciplina de los alumnos, aunque se manifieste también regularmente en
forma de vandalismo y en los diferentes tipos de agresiones entre alumnos
y, más raramente, agresiones a los docentes obra de los alumnos o,
excepcionalmente, de los padres o cuidadores de éstos. Esta acrecentada
conflictividad es consecuencia, como se ha apuntado, de factores sociales
de carácter general: de la nueva posición de los individuos en las
relaciones sociales (nueva, respecto de una anterior, que, si se permite
la fijación de una fecha divisoria, podría ser, para el Occidente
europeo, los acontecimientos de 1968); del debilitamiento de las
concepciones basadas en la autoridad y la consiguiente pérdida de
legitimidad y eficacia de las instituciones y estructuras (como la
paternidad y la escuela) que hacían amplia apelación a aquélla. En
definitiva, los profesores, con sólo su autoridad personal y su formación
pedagógica y técnica (recuérdese la estricta prohibición de los castigos
físicos), se encuentran frente a generaciones de menores y jóvenes de
características con frecuencia heterogéneas y a menudo generadoras de
conflicto y respecto de los cuales no cabe ya aplicar los antiguos
métodos de la autoridad institucional, la disciplina indiscutida o la
simple mano dura. Esos docentes son, o se les hace, responsables de
incidentes que, generalmente, sus alumnos han causado y estiman no tener
los instrumentos para controlar tales situaciones, lo que provoca, en
algunos de ellos, estados de fatiga, sentimientos de desánimo o de
depresión. Para colmo, a veces se pretende que transmitan además a sus
alumnos una educación o formación contra la violencia, que no está claro
en qué puede consistir si no es la educación cívica que se supone es
parte de la formación integral.
La escuela debe además hacer frente a los problemas originados por varias
categorías particulares de alumnos: los otrora denominados «niños
difíciles», los niños aquejados de anomalías físicas o síquicas graves, a
lo que habría hoy que añadir los niños con características raciales o
sociales bien definidas (niños de etnia gitana o hijos de emigrantes). En
el pasado, en la medida en que tales categorías de la población infantil
eran escolarizadas, solía hacerse en centros separados (para niños
problemáticos, los reformatorios; centros o clases especiales para
disminuidos síquicos; clases para niños «gratuitos» en centros privados,
etc.).
Hoy, una elemental exigencia de justicia social y las nuevas concepciones
pedagógicas imponen la escolarización general de la población infantil
(desgraciadamente, no siempre cumplida) y la enseñanza integrada de las
diferentes categorías de escolares. Ello es, sin duda, beneficioso para
los menores que se encuentran en alguna de las situaciones citadas, pero
provoca, al menos, los siguientes efectos: la necesidad para el educador
de prestar una atención especial a los menores de esas categorías, lo que
conduce, si tales niños suponen una proporción significativa de los
alumnos del aula, a una baja en el nivel educativo general; el desgaste y
la fatiga del educador, aún en los casos en que tenga la suficiente
vocación y la preparación técnica adecuada para tratar con tales
categorías de menores, lo que no siempre sucede; la marcha del centro de
los niños sin aquellas características cuyas familias se resisten a que
sus hijos frecuenten compañías y se integren en ambientes que consideran
desfavorables para ellos. Se produce así un proceso de «ghetoización» de
la escuela del que hay abundantes ejemplos en países extranjeros (Estados
Unidos es, de nuevo, cita obligada) y que empieza a manifestarse en
nuestro país, en especial en algunos centros públicos de zonas
periféricas de las grandes ciudades.
El último marco de convivencia que merece atención como elemento
generador de estímulos o influencias de todo tipo sobre los individuos es
el social. Las personas pueden estar integradas o formar parte de
numerosas y variadas estructuras asociativas: desde la vecindad del
barrio a todo tipo de grupos recreativos, culturales, deportivos,
religiosos, pasando por el importante grupo que constituye el centro
laboral. La influencia que puedan ejercer sobre sus miembros, con la
consiguiente posibilidad de incitarles a conductas o acciones violentas,
es variadísima; pero puede ya establecerse una distinción de principio
entre los grupos de objetivo sectorial (una asociación de ciclistas
aficionados) frente a los grupos de objetivo general (una orden
religiosa) y entre los grupos que fomentan la libertad de sus miembros
(un círculo de debate) respecto de los grupos que persiguen la adhesión a
unas concepciones preestablecidas (una secta). Es claro que, a los
efectos de prevención y disminución de la violencia, los grupos que
presentan más riesgo social son los que, respecto de sus miembros,
combinan un objetivo general, es decir, actuar sobre todos los aspectos
de la existencia, y la adhesión a una ideología o concepción fijada por
los promotores o los líderes del grupo. Las sectas denominadas
destructivas son quizá el paradigma de las asociaciones que combinan
ambos aspectos. Como muestra la experiencia, este tipo de organizaciones,
con frecuencia dirigidas o dominadas por individuos con rasgos
paranoides, que persiguen y frecuentemente logran el control total de la
existencia de sus miembros y la anulación del espíritu crítico y la
libertad de aquéllos, son marco favorable para la producción de fenómenos
de intimidación y de violencia. La acción de los poderes públicos a este
respecto se ve limitada por la exigencia del respeto a la libertad de las
personas, aunque se ejerza en contra de los propios intereses. Es
especialmente delicada la situación que se plantea cuando hay menores
involucrados, cuyo interés debe primar sobre cualquier otro interés
legítimo (artículo 2 de la Ley Orgánica 1/1996, de Protección Jurídica
del Menor). Así, son conocidos casos en que la acción de los poderes
públicos para proteger a menores en situación de riesgo ha entrado en
conflicto con la pretensión de los padres o tutores de ejercer su
autoridad, aún habiendo razonables indicios de que tal acción podía
perjudicar la integridad física o el equilibrio emocional de los menores
en cuestión.
La gravedad del problema hizo que el Congreso de los Diputados (al igual
que otras Asambleas parlamentarias de varios países europeos) crease una
Comisión de estudio en la materia. En base al Informe de ésta, el Pleno
del Congreso en su sesión del 2 de marzo de 1989, aprobó unas
conclusiones, instando al Gobierno a adoptar diversas medidas. Las más
relevantes, a nuestros efectos, son las siguientes:
«8.º Promover, mediante las fórmulas de acuerdo y cooperación necesarias
con el Consejo General del Poder Judicial y Fiscalía General del Estado,
el estudio y la información a Magistrados, Jueces, Fiscales y Entidades
públicas previstas en la Ley 21/87 de medidas legalmente aplicables
respecto a la tutela de menores, especialmente en los supuestos de
abandono de familia por ingreso de sus padres o tutores en grupos que
puedan impedirles en la práctica el ejercicio pleno de la tutela y
cuidados debidos al niño.
10.Controlar y exigir, hasta donde lo permitan las leyes, el cumplimiento
de los deberes de inscripción registral, higiénicos y de escolarización
en condiciones legales de los menores que viven en comunidades cerradas
al entorno social y a la convivencia general.»
(«Boletín Oficial de Cortes Generales». Congreso de los Diputados. III
Legislatura. Número 174 de 10 de marzo de 1989. Página 4810.)
En este esquemático análisis de la influencia del ambiente social o de
los diferentes grupos sociales sobre los fenómenos violentos
protagonizados por menores, merece particular atención una realidad o
estructura social que se destaca a este respecto como especialmente
relevante: la banda o pandilla. La banda no es una estructura social
exclusiva de la existencia infantil o juvenil; tiene una realidad y
cumple unas funciones en numerosos ámbitos sociales, es manifestación del
principio de sociedad o asociación; aúna esfuerzos y voluntades de varios
individuos para la consecución de un objetivo que no podría lograrse por
aquéllos actuando de forma aislada. En el ámbito penal, la banda, con la
denominación de «asociación ilícita», es considerada punible por el
artículo 515 del Código Penal si reúne alguna de las siguientes
condiciones:
1.ºTener por objeto la comisión de algún delito o, después de
constituida, promover su comisión;
2.ºser banda armada, organización o grupo terrorista;
3.ºtener carácter paramilitar;
4.ºpromover la discrimación, el odio o la violencia contra personas o
grupos, por razón de ideología, religión o creencias, la pertenencia a
una etnia o nación, el sexo, la
orientación sexual, la situación familiar, la enfermedad o minusvalía.
Para los menores difíciles, la banda o pandilla supone algo más que el
mecanismo instrumental arriba descrito: es una estructura de afirmación
de identidad y de ejercicio de poder. Individuos con personalidades
inseguras o frustradas procedentes con frecuencia de un medio familiar
desfavorecido, desestructurado o conflictivo, con problemas de conducta e
inadaptación escolar, encuentran en la banda una vía de identificación a
través de comportamientos duros y violentos y de ejercicio de poder en un
clima de contagio emocional, al amparo del anonimato, sobre víctimas
débiles o indefensas, con frecuencia menores o mujeres. La banda de
menores o adolescentes es, obviamente, un fenómeno universal, y, también
y de nuevo, Estados Unidos, en cuyas ciudades campean numerosísimas, es
terreno propicio para el análisis y la acción sobre esta realidad social.
(3) En España han sido relativamente frecuentes en algunas grandes
ciudades bandas juveniles de delincuentes comunes (para robo de
vehículos, por ejemplo); últimamente se han manifestado (en general, con
acciones vandálicas, en ciertos casos, con consecuencia de muertes)
bandas con características o soporte pretendidamente ideológico o
político: fascista o racista (cabezas rapadas, punkis, tribus urbanas) y
nacionalista radical (Jarrai, en el País Vasco).
El Senado se ha pronunciado ya sobre la marginación juvenil y el problema
de las bandas. En su sesión plenaria de 30 de noviembre de 1994 debatió y
aprobó el Informe de la Comisión Especial de Juventud. El punto 5.6 de
sus Conclusiones titulado «La juventud marginada», contiene, entre otras,
las siguientes afirmaciones:
«Las causas de la marginalidad social son evidentemente de todo orden: la
miseria, los entornos urbanos degradados, la degradación de los núcleos
familiares por las prácticas delincuenciales o la dependencia de las
drogas, la violencia y los malos tratos, el fracaso escolar. Y la
responsabilidad, como es lógico, corresponde también a un conjunto de
poderes públicos.
En primer lugar, la insuficiencia de las normas legales que regulan esta
materia y las interpretaciones erróneas del concepto de «patria potestad»
disminuyen los derechos del niño, manteniéndole en unidades familiares
rotas o tan degradadas que no son sino el caldo de cultivo de lo que
luego serán procesos de marginación. La queja amarga de los servicios de
protección de menores manifiestan claramente cómo la tutela de los
menores problemáticos se realiza, en la mayoría de los casos, en un
momento en el que ya es difícil corregir pautas de comportamiento
interiorizadas.
En este sentido, para todos los poderes públicos debe ser prioritaria la
detección de las situaciones de violencia o desamparo que viven los
menores considerando en todo 3)Las bandas juveniles constituyen en
Estados Unidos un formidable problema social y de orden público. Como
ejemplo arquetípico cabe recordar el asalto protagonizado, en abril de
1989 en el Parque Central de Nueva York, por una banda de adolescentes de
color contra una joven profesional blanca, con un inaudito despliegue de
violencia y sadismo.
caso prioritario el derecho del niño a ser educado con afecto y
atención, ésta es, sin duda, la labor más eficaz de prevención de la
marginalidad.
Pero también existen otras actuaciones prioritarias. El fracaso escolar
sigue siendo una realidad molesta para el sistema educativo, en el que
desde resistencias corporativas o sociales el trabajo preferente para los
que más lo necesitan sigue siendo discutido. La falta de viviendas para
jóvenes dificulta la emancipación, y la integración social. Y los
entornos degradados siguen siendo focos expansivos de delincuencia.
La consecuencia de estos factores es la configuración de grupos y tribus
urbanas, que ofrecen señas de identidad alternativas a quienes margina (y
se automarginan) el sistema educativo, el mercado de trabajo. Una jerga e
indumentaria propia, una manera de divertirse, de consumir drogas, un
estilo de vida en suma que dé algunas seguridades: ser aceptado por tus
iguales, superar la angustia del no-ser, de pensar en el futuro. Ser
parte, estar integrado en una microsociedad que no te reproche nada.
Estos grupos que proliferan vinculados a la violencia deportiva o
extradeportiva, a la delincuencia o al consumo de drogas, pero también
simplemente a veces a la organización del tiempo libre, nos devuelvan la
cara más amarga de una sociedad que ha de ser capaz, por su propia
supervivencia, de conjugar competitividad con capacidad de integración
social.»
Y la recomendación 21 de este Informe declara:
«El problema de las tribus urbanas, la marginalidad juvenil que se
extiende en los barrios más desfavorecidos, etc., exigen una especial
atención de los poderes públicos, a través de actuaciones integrales que
abordarían desde el fracaso escolar, el fracaso con las familias
desestructuradas, planes de actuación urbanística y prevención de la
delincuencia, junto con actuaciones protagonizadas por los propios
jóvenes y sus Asociaciones.»
La televisión y los hechos violentos relacionados con los menores
Si algún tema relacionado con los comportamientos de los menores ha
recibido atención, tratamiento y análisis por los especialistas, debate
en los medios de comunicación de masas e interés de la sociedad en
general ése ha sido la real o supuesta influencia de la televisión en
aquellos comportamientos. Las razones son poderosas y claras: en España,
como en casi todos los países, la televisión es la principal (para muchos
ciudadanos, única) fuente de información general de la gran mayoría de la
población y, además, medio de diversión y entretenimiento preponderante;
los menores, fuera del horario escolar y, obviamente, de los periodos de
sueño, pasan la mayoría de su tiempo libre ante el aparato de televisión;
los intereses económicos, políticos y de influencia social en juego son,
o se estiman, enormes. Ello ha dado origen a la proliferación de
análisis, investigaciones, publicaciones, seminarios o encuentros de todo
tipo sobre la cuestión. El Senado ha participado en estos trabajos. En su
sesión plenaria de 17 de noviembre de
1993 aprobó la creación de una Comisión especial sobre los contenidos
televisivos. Su Informe se publicó el 11 de abril de 1995 en el «Boletín
Oficial de las Cortes Generales». Senado. V Legislatura. Número 262. De
su amplio contenido cabe destacar el análisis que hace de la televisión y
la infancia y la televisión educativa. En sus recomendaciones incluye:
«6.1.4.Tramitación de la Ley de Protección del Menor. (Esta es ya una
recomendación cumplida, dada la promulgación de la Ley Orgánica 1/1996,
de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor).
6.1.6.Desarrollo del Código Penal y la Ley Penal Juvenil por lo que se
refiere a:
a)Regulación de delitos contra la intimidad.
b)Protección de la intimidad y del derecho a la propia imagen del
menor.»
En definitiva, la cuestión principal aunque no, desde luego, única que se
plantea a estos efectos es la siguiente: dada la frecuencia, variedad e
intensidad de las imágenes y episodios e historias violentas que se
muestran en la televisión, muchas dirigidas al público en general, pero
también bastantes destinadas específicamente a los menores, ¿cuál es la
influencia que pueden ejercer aquéllos sobre el comportamiento de éstos o
cuál es la correlación, en caso de existir, entre la violencia ficticia
televisiva y la violencia real de los menores?
A partir de ahí, y en caso de que la respuesta fuere afirmativa, se
plantea la necesidad u oportunidad de algún tipo de limitación,
supervisión o control (no, desde luego, censura) de los contenidos
televisivos.
La propia permanencia, casi cabría decir perennidad, de este debate
indica que no se ha llegado a respuestas concluyentes. Por una razón
principal. El comportamiento de los individuos responde a una multitud de
estímulos y a la integración y asimilación por la persona de variados
factores propios de ella (somáticos y síquicos) y otros ajenos a la misma
(sociales en general); probablemente cada acto humano responde a una
compleja combinación de esos estímulos y factores, sin que se pueda
aislar la parte de causa, por no decir de responsabilidad, que hay que
atribuir a cada factor aislado.
Los trabajos e investigaciones aludidos no han podido establecer
satisfactoriamente, es decir, con evidencia científica, la relación
causa-efecto entre la violencia en televisión y la violencia real,
limitándose a hipótesis o suposiciones más o menos fundadas. Se arguye,
sin duda con razón, que la propia realidad es violenta y que la
televisión sólo cumple sus obligaciones de información al público al
mostrarla; este argumento pasa por alto el que la presentación, con
frecuencia, escenifica o dramatiza los hechos distorsionándolos de alguna
manera. (4) Además, los estu
(4)Hay que decir que esa distorsión de la realidad no se produce siempre
en el sentido de «empeorarla» o hacerla más dura. Hay ocasiones en que la
presentación omite o suaviza algunos aspectos de acontecimientos
dramáticos que serían sencillamente insoportables para el espectador
medio.
diosos del asunto mantienen opiniones, en alguna medida,
encontradas. Hay la tesis, más general, de que la violencia en televisión
fomenta la agresividad de los espectadores (algunos lo limitan a los
sujetos impulsivos y predispuestos a la agresión) y su contraria, de que
aquella violencia tiene efectos catárticos, descargando la violencia
reprimida de muchos espectadores. Las propias características de algunas
representaciones televisivas de acontecimientos violentos inducen a dudas
sobre sus efectos sobre los espectadores: aquéllas no son creíbles,
parecen corresponder a dibujos animados, aunque estén encarnados por
seres humanos; en la medida en que carecen de toda verosimilitud, ningún
ser racional (niños incluidos) puede desarrollar un proceso de
identificación con los protagonistas de tales ficciones.
En definitiva, hay conciencia generalizada de un problema, pero no
opiniones coincidentes sobre sus consecuencias y, menos aún, sobre los
remedios que haya que aplicar.
Los profesionales de los medios de comunicación consultados reconocen los
excesos que las cadenas cometen; de forma prácticamente unánime rechazan
toda limitación impuesta desde el exterior y, todo lo más, aceptan algún
tipo de autorregulación o autocontrol establecido por la propia
profesión. Algunos se muestran favorables a implantar el llamado «chip
antiviolencia».
En la práctica, el 26 de marzo de 1993 se firmó un Convenio sobre
principios para la autorregulación de las cadenas de televisión en
relación con determinados contenidos de su programación referidos a la
protección de la infancia y la juventud, formulado por el Ministerio de
Educación y Ciencia, las Consejerías de Educación de las Comunidades
Autónomas y las cadenas de televisión. Las cadenas firmantes declaran su
voluntad de favorecer, especialmente en la programación dirigida al
público infantil y juvenil, los valores de respeto a la persona, de
tolerancia, solidaridad, paz y democracia. Es particularmente relevante a
nuestros efectos el principio primero, según el que las cadenas de
televisión declaran su voluntad «de evitar la difusión de mensajes o
imágenes susceptibles de vulnerar de forma gravemente perjudicial los
valores de protección de la infancia y la juventud, especialmente en
relación con:
a)La violencia gratuita ofensiva hacia las personas, cuya presencia
se evitará cuando contenga una crueldad traumatizante para el público
infantil o juvenil».
La Comisión de Educación y Cultura del Senado, en su reunión del día 9 de
diciembre de 1997, acordó la creación de una Ponencia para analizar el
desarrollo del citado Convenio. Fruto de su trabajo ha sido un Informe,
aprobado por la Comisión en su reunión del día 21 de diciembre de 1998 y
publicado el 30 de diciembre de 1998 en el Boletín Oficial de las Cortes
Generales. Senado. En las Conclusiones de este Informe se señala que «la
totalidad de los comparecientes ante la Ponencia consideran que el
Convenio sobre Principios para la Autorregulación es un instrumento
válido para conseguir los objetivos que se proponían los firmantes, por
lo que resulta conveniente su continuidad».
Pero, a renglón seguido, la Ponencia constata «que siguen produciéndose
incumplimientos al mismo por parte de todas las cadenas de televisión». A
partir de ahí, el Informe incluye unas no muy rigurosas recomendaciones
que hacen referencia a materias como el aumento de la frecuencia de las
reuniones entre los firmantes del Convenio, la creación de un premio para
los programas de televisión que contribuyan a alcanzar los objetivos del
Convenio, fomentar la formación de los padres y profesores en este
ámbito, incluir en los planes de formación del profesorado cursos sobre
el uso educativo de la televisión y sobre el lenguaje televisivo, etc.
Una mayor eficacia debería haber tenido la vigencia de la Ley 25/1994, de
12 de julio, por la que se incorpora al Ordenamiento jurídico español la
Directiva 89/552/CEE, sobre la coordinación de disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al
ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva. Su capítulo VI «De
la protección de los menores» incluye dos artículos, el 16 sobre la
protección frente a la publicidad, y el 17, sobre la protección frente a
la programación. Ambos preceptos contienen normas taxativas que, de
haberse efectivamente aplicado o cumplido, hubieran cambiado
sustancialmente el panorama a este respecto. El que ello no haya sido así
se debe, probablemente, a los ingentes intereses económicos en juego que
impulsan a la búsqueda de audiencia como objetivo principal; también se
debe a la insuficiencia de la acción de las autoridades públicas que,
igual que sucede con las restricciones a la publicidad, no siempre
consiguen imponer eficazmente la aplicación del ordenamiento vigente.
d)La predicción de la violencia.
A la vista de las realidades individuales, familiares y sociales en que
están inmersos los menores, cabe decir que no es muy difícil predecir
comportamientos violentos de aquéllos, y de ello tienen amplia
experiencia tanto los especialistas académicos en la materia como los
diferentes profesionales que actúan en este ámbito (docentes,
trabajadores sociales, personal judicial en las jurisdicciones de
menores, miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad, etc.). Hay toda
una serie de factores que conducen, con una alta probabilidad, a la
comisión de hechos violentos por menores; tales factores se refieren
tanto a la propia personalidad del menor como al entorno familiar y
social en que vive. A título meramente enunciativo se han citado la baja
autoestima del individuo, la hiperactividad con déficit de atención, las
mentiras reiteradas, la crueldad con personas y animales, la promiscuidad
sexual precoz, las fugas de casa, el fracaso escolar, los actos de
vandalismo y el consumo temprano de alcohol y de drogas.
La predicción se completa si se consideran los que podrían denominarse
factores predisponentes, que son, principalmente, la desestructuración
familiar y el maltrato en la infancia, y también los factores que
facilitan; entre éstos últimos tienen importancia los ya mencionados del
encuadramiento en la banda o pandilla y el consumo de alcohol o drogas y
otros como la vigencia de ideologías fascistas y el fácil acceso a las
armas.
Como se apunta, la observación de estos factores y la predicción, por
medio de ellos, de comportamientos violentos de menores concretos no
parece, en principio, difícil. Otra cosa es que ello se haga de forma
sistemática y como parte de programas completos e integrados de
prevención y disminución de los hechos violentos protagonizados por
menores. La realidad de nuestro país muestra una serie de actuaciones
aisladas, valiosas sin duda, de especialistas universitarios apoyados por
las Comunidades Autónomas, pero no planes de conjunto en el sentido antes
indicado.
e)El maltrato del menor.
Un índice esperanzador del progreso de las sociedades actuales es el
desasosiego y la preocupación que produce el maltrato a los menores y los
esfuerzos que se realizan por erradicarlo. Pues, paradójicamente, y como
es bien sabido, el maltrato a los menores ha sido práctica constante,
común y generalizada hasta épocas históricas muy recientes. La
sensibilidad social hace que hoy el fenómeno sea considerado un enorme
problema, porque sus consecuencias, individuales y sociales, son muy
graves.
El problema es grande, entre otras razones, porque sus perfiles y
dimensión, aunque se supongan o imaginen, no se conocen. Un paso
fundamental en el esclarecimiento del problema fue la publicación en 1962
del estudio de C. Henry Kempe y otros autores «El síndrome del niño
maltratado». Ese informe atrajo la atención, no sólo de los
especialistas, sino del público en general, sobre el hecho de que toda
una serie de síntomas que presentaban algunos niños atendidos en
hospitales (hematomas, fracturas, etc.) no eran consecuencia de juegos,
incidentes o accidentes casuales, sino de la violencia ejercida sobre
ellos por sus padres, familiares o cuidadores en general. Ello ha
contribuido a sacar a la luz e ir conociendo un fenómeno desgraciadamente
muy extendido y que no se circunscribe a sectores sociales marginados.
Pero conviene delimitar la noción y la realidad del maltrato de los
menores. Hay, por una parte, el concepto estricto que abarca toda clase
de violencia física o síquica. Sin embargo, también se considera hoy
maltrato el abuso sexual de los menores. Este puede tener lugar sin
connotaciones económicas o comerciales o en forma de explotación
comercial. El abuso sexual, si se puede decir no remunerado, suele
producirse en los ámbitos familiar, educativo o vecinal y normalmente lo
propicia o facilita la posición preponderante que sobre el menor tiene el
abusador. La explotación comercial sexual de los menores suele estar
ligada a situaciones sociales de desarraigo y pobreza extremos y
generalizados; mientras constituye un grave problema humano y social en
algunos países, en España, aún cuando salgan esporádicamente a la luz
sucesos de este tipo en los medios de comunicación, el fenómeno parece
poco extendido.
En este repaso de las manifestaciones del maltrato de los menores, cabe
plantearse la cuestión de si ha de ser considerado tal el trabajo de
aquéllos con infracción de las normas en la materia o con infracción de
las normas sobre la escolaridad obligatoria. A diferencia de los
supuestos
antes analizados, en el trabajo de los menores no se da, stricto sensu,
intención dolosa de perjudicarles, aunque, objetivamente, ese trabajo,
por la edad del menor o las condiciones en que se realiza, afecte
negativamente su integridad personal y su desarrollo. El problema está
obviamente ligado a las necesidades económicas de las familias y tiene
una extensión universal. En España, el trabajo de los menores es fenómeno
extendido, pero no uniforme en sus manifestaciones. Hay, por un lado, el
trabajo que tiene su causa en razones esencialmente económicas y ligado a
situaciones de miseria grave (el ejercicio de la mendicidad, por
ejemplo); con frecuencia, estos casos se dan entre grupos marginados o
población inmigrante en situación irregular. Hay los casos, mucho más
numerosos, de trabajo de menores junto a sus allegados, ya en el marco de
la propia explotación industrial o comercial (el negocio o el taller
familiar), ya como asalariados (la recogida de la cosecha). Es grande la
variedad de situaciones y diversa la posible incidencia en la salud, el
equilibrio y el desarrollo personal de los menores involucrados, en
función de factores como el género de actividad, las épocas en que se
realiza, el volumen o intensidad del esfuerzo requerido, etc. Las
consecuencias pueden ser tanto directas (los efectos en el desarrollo
corporal o mental, por ejemplo) como indirectas (el tiempo que debería
haber sido consagrado a la actividad escolar, a los juegos o a las
relaciones sociales). El trabajo de los menores es un fenómeno con
profundas causas o raíces económicas, sociales y culturales y las
autoridades públicas con competencias en la materia (esencialmente
laborales, de asistencia social y educativas) disponen sólo de una
información fragmentaria y unos medios de acción insuficientes para
conseguir los objetivos deseables. Así, parece claro que el efectivo
cumplimiento de la escolarización obligatoria de toda la población
infantil de acuerdo con la normativa actualmente en vigor supondría, de
lograrse, un sustancial progreso para la mejora de la condición de los
menores.
Volviendo a la cuestión central del maltrato de menores, considerado en
todas sus diferentes modalidades, es común opinión que los casos
conocidos representan sólo una reducida proporción de los reales y que
son necesarias una constante investigación y actuación de las autoridades
públicas y los movimientos sociales para mejor conocer la amplitud y
características del fenómeno; ello, como primer paso indispensable a su
prevención y tratamiento.
El precio de no actuar decididamente por esa vía es alto: el menor
maltratado corre alto riesgo de devenir un adulto físicamente afectado y
síquicamente desequilibrado, asocial y propenso a ejercer él mismo la
violencia sobre otros, en particular, sobre los miembros de su círculo
familiar.
La preocupación por el problema es, como se ha apuntado, universal.
Prueba de ello es el Congreso que ha tenido lugar en Estocolmo del 27 al
31 de agosto de 1996 sobre la explotación comercial de los menores. Sus
principales conclusiones son una llamada a los Estados para que actúen
decididamente contra esa manifestación de maltrato infantil y un
compromiso de los países y organizaciones participantes (entre las que se
contaban la mayoría de las grandes organizaciones internacionales) para
cooperar en la protección de los derechos de los menores.
La Unión Europea ha desarrollado un programa, denominado DAPHNE, que
tiene por objetivo combatir la violencia ejercida contra los niños, los
adolescentes y las mujeres y, en particular, la violencia que supone
explotación sexual o abuso sexual. El programa financia, en este ámbito
(con una dotación en 1997 de tres millones de ecus) actividades de
formación e intercambios, apoyo a proyectos piloto, apoyo a redes
europeas, estudios e investigación, difusión e información y cooperación
entre organizaciones no gubernamentales y autoridades públicas.
Además, el Comité Económico y Social de la Unión Europea, en su sesión
plenaria de 2 de julio de 1998, ha aprobado un extenso dictamen sobre
«Explotación infantil y turismo sexual», que trata de responder, en el
ámbito internacional, a los factores causantes de los malos tratos, el
abuso y la explotación infantil, con particular referencia al llamado
«turismo sexual».
En España, el Ministerio de Asuntos Sociales publica informes cifrados
que pueden servir como indicación, pero que hay que acoger con las
reservas ya expresadas acerca de su adecuación a la realidad. Las
autoridades competentes intervienen en su propio ámbito, apoyadas por una
opinión pública, muy sensibilizada los últimos años acerca de la gravedad
del fenómeno y de la necesidad de actuar de forma decidida, con la
colaboración de los ciudadanos y los movimientos sociales, para erradicar
esta verdadera plaga.
Para finalizar este apartado, cabe recordar que el Senado ha mostrado ya
su preocupación por este problema; en su mencionado Informe de la
Comisión Especial de Juventud, punto 5.3 de las Conclusiones de la
Comisión sobre la infancia y la juventud maltratada, se afirma lo
siguiente:
«Al igual que sucede en los países desarrollados de nuestro entorno
occidental, se producen en España los dos extremos posibles en cuanto a
la atención a la infancia y a la juventud: la sobreprotección y el
maltrato. Las dos situaciones son igualmente indeseables, pero mientras
la sobreprotección incide en un trastorno grave de la personalidad,
dirigiendo al individuo a una perpetua indecisión e incertidumbre, el
maltrato ejerce dos efectos altamente perversos: un efecto inmediato de
daño físico o psíquico, y un efecto a medio y largo plazo que constituirá
el caldo de cultivo necesario para que se generen en los individuos
actitudes agresivas conducentes a situaciones marginales de gran riesgo
social.
Los centros de atención a menores y a jóvenes que prestan servicio cuando
la justicia retira la patria potestad o en función de detenciones por
delitos, actúan ante hechos consumados. Ejercen una gran labor, pero
cuando ya existió el problema.
Es necesario potenciar el mensaje social respecto a la extraordinaria
responsabilidad de los padres en la educación de los hijos, extremar la
sensibilidad del sistema educativo respecto al problema de maltratos, y
endurecer las medidas correctivas contra los padres que actúan con
violencia física o psíquica en sus hijos.
Las Administraciones públicas pueden diseñar las medidas más convenientes
para fomentar un trato correcto
hacia la infancia y la juventud, pero esta acción jamás será suficiente
si no existe una actitud participativa del voluntariado social. Como en
tantas cuestiones importantes, la iniciativa de la sociedad civil tiene
un papel relevante en la prevención del maltrato a la infancia y a la
juventud.»
f)La delincuencia del menor. (5)
Como otras manifestaciones del fenómeno general de la violencia, la
delincuencia de los menores debe enfocarse con circunspección, por el
esencial motivo de que se conoce mal su amplitud y alcance. Los expertos
parecen estar de acuerdo en que la delincuencia de los menores está más
difundida de lo que muestran las estadísticas oficiales; sólo una parte
de las infracciones cometidas por los menores es denunciada, descubierta,
perseguida y sancionada; ahora bien, muchas de esas infracciones son
leves. Con frecuencia, y más tratándose de infracciones cometidas por
menores, las víctimas no denuncian, por varias razones: sentimiento de
impotencia, desconfianza o temor ante el sistema legal y el aparato
policial y judicial (creencia en la inutilidad de la denuncia, temor a
complicaciones, etc.), ansiedad de la víctima y miedo a represalias del
causante del delito o sus allegados. Así, resulta que el conocimiento y
la represión de esta delincuencia comienza, en buena medida, por la
actividad policial, principalmente del GRUME, Grupo de menores de la
Policía judicial, institución que, a partir de un contacto diario y
estrecho con la realidad social sobre la que actúa, desarrolla una muy
estimable labor.
La delincuencia de los menores está esencialmente influida o condicionada
por factores similares a los que actúan sobre los adultos y que han sido
ya enunciados; ahora bien, se producen matices o rasgos que la
caracterizan especialmente. Uno, primero, que no afecta sólo a la
actividad criminal de las personas sino a su desarrollo general: una
mayor precocidad de éste último, respecto de épocas históricas
anteriores, parece adelantar la edad de iniciación en el delito (aunque
en esto no hay acuerdo unánime entre los expertos). Por contra, la mayor
prosperidad social disminuye la importancia de la miseria extrema como
factor criminógeno. Pero esta misma prosperidad, en un marco en que los
principios y sistemas de control social y político son más relajados que
los de otros tiempos, propicia la frustración, ya aludida, y el impulso a
la utilización de medios ilícitos para la consecución de bienes y
objetivos de otra forma inalcanzables. Otra nota característica es la
estricta correlación entre esta delincuencia y un bajo nivel cultural y
un status social desfavorecido. Por tales razones, surge en ciertos
grupos sociales (etnia gitana, hijos de inmigrantes) en proporción
superior a su participación en la población en general.
(5)Este apartado del Informe debe mucho a la valiosa documentación
contenida en el artículo «Criminología de los menores», del Fiscal del
Tribunal Superior de Justicia de Madrid, D. Antonio Mesa Trives, incluido
en la obra colectiva «Niños y jóvenes criminales», publicada en Granada,
en 1995, por el Instituto de Estudios Penales Marqués de Beccaria.
Las formas de iniciación de los menores a la delincuencia son,
normalmente, de dos tipos: por la integración en bandas o pandillas y por
la colaboración con miembros de la propia familia. La primera supone casi
la transición de los juegos a la delincuencia, con la compañía, ayuda o
complicidad de amigos más experimentados. La segunda modalidad, con
diversas variantes, se manifiesta a veces como el aprendizaje por el
menor de las técnicas delictivas, siendo el maestro un adulto, familiar o
allegado (así, la formación del carterista); también es frecuente la
actuación del menor como ayudante o colaborador del adulto delincuente
(para entrar en viviendas con el fin de desvalijarlas, por ejemplo). La
intervención del menor es tanto más «útil», cuanto que se planean las
acciones delictivas de forma que, en caso de captura o interpelación
policial, puedan atribuirse los hechos al menor, penalmente
irresponsable, quedando exculpados los adultos inductores, actores
principales o colaboradores.
La delincuencia de los menores, puede clasificarse de la siguiente forma,
en función del bien jurídico protegido:
a)Actos contra la propiedad.
Son, a gran distancia, los más numerosos y según las estadísticas
oficiales (del GRUME, principalmente) se sitúan en torno al 70% del total
de los actos delictivos. Entre ellos cabe distinguir los robos con
intimidación, de los que son con frecuencia víctimas otros menores (para
arrebatar una prenda de ropa o una bicicleta, por ejemplo); los robos con
fuerza, entre los que destacan las sustracciones en el interior de
vehículos; los hurtos, que es la modalidad más al alcance de los menores;
y los daños, en los que cabe incluir los actos de vandalismo y la
sustracción de vehículos para diversión o viajes con carácter temporal.
b)Actos contra las personas.
Entre estos cabe incluir los actos de agresión sexual, de los que también
suelen ser víctimas otros menores; y los actos de agresión a personas,
que, con frecuencia, se producen en el marco, ya comentado, de la
actuación de las bandas o pandillas.
En relación con la delincuencia de los adultos, no parece presentar
grandes diferencias la de los menores, salvo que quizá, en ésta, la
proporción de los delitos contra la propiedad respecto del total sea algo
superior. Hay, sin embargo, una gran cuestión, aún no lo bastante
aclarada: el que podría denominarse paso, en materia criminal, de la
minoría a la mayoría de edad. Mientras hay una serie de casos en que,
claramente, la actividad criminal en la minoría de edad es preparación,
aprendizaje o antesala de la delincuencia adulta, hay también otros casos
en que el infractor infantil o juvenil desaparece del ámbito penal.(6)
(6)Tal desaparición se debe, a veces, a hechos dolorosos, como la muerte
por SIDA de jóvenes delincuentes. Pero también sucede que personas con
una trayectoria juvenil conflictiva experimenten un proceso de maduración
e integración social favorecido por factores varios, como pueden ser la
reeducación en centros de menores, la ocupación laboral, la creación de
una familia, etc.
Este fenómeno es mal conocido, probablemente por insuficiencias en el
seguimiento de las personas afectadas, la investigación y las
estadísticas en la materia. Algunas estadísticas en ciertas Comunidades
Autónomas (Cataluña) muestran una tasa de reincidencia baja, un 20%, en
los menores de 16 años.
Por lo que respecta a la influencia del factor sexo en la actividad
delictiva, partiendo del dato, bien conocido, del predominante carácter
masculino del fenómeno, éste parece ir atenuándose en el sentido de un
cierto aumento porcentual de la intervención femenina.
La justicia penal de los menores se encuentra actualmente en España en
fase de transformación. La vieja Ley de Tribunales Tutelares de Menores
de 1948 establecía un modelo correccional que no alcanzó los fines
tutelares y educativos que perseguía. La Ley Orgánica 4/1992, de 5 de
junio, sobre reforma de la Ley Reguladora de la Competencia y el
Procedimiento de los Juzgados de Menores adopta un modelo esencialmente
garantista y de responsabilidad que no prescinde, quizá porque sea
difícil, de la nota represiva.
Las Conclusiones del Informe de la Comisión Especial de Juventud del
Senado, en su punto 5.5, hacen referencia al sistema penal y los jóvenes
en los siguientes términos:
«La reforma del Código Penal que actualmente se está tramitando, puede
tener una importante incidencia sobre la juventud.
Casi todos los partidos políticos son partidarios de que la mayoría de
edad penal se establezca en los 18 años, al igual que en lo relativo al
cumplimiento de penas, por parte de los jóvenes, debiéndose establecer
penas alternativas para aquellas personas que en determinadas
circunstancias hayan cometido actos delictivos y en vez de entrar en
prisión puedan cumplir esa pena en un organismo ajeno que permita su
rehabilitación y reinserción en la sociedad. La limitación de edad, la
duración máxima de todo tipo de medidas y la eventual suspensión del
fallo, van a ser instrumentos legales importantes para que los jóvenes
infractores dispongan de ellos, favoreciendo el objetivo de integración
social y evitándose en la medida de lo posible el internamiento cuando no
exista causa fundamentada que lo motive.
En lo que al sistema penitenciario se refiere, se debe evitar el
desarraigo familiar de la población reclusa juvenil, respetándose la
proximidad al domicilio de los hombres y mujeres jóvenes.
España cuenta con centros penitenciarios específicos para jóvenes,
algunos de ellos mixtos, desarrollándose un sistema interno educativo y
de vivencias similar al que hay en la educación pública en general.»
Y la recomendación 22 de ese mismo Informe afirma:
«Se solicita la elevación de la edad penal a los dieciocho años y la
consiguiente adecuación de la legislación penal sobre menores infractores
en orden a la prevención de la delincuencia y la actuación sobre sus
causas antes que la represión de las consecuencias.
Igualmente se solicita que el sistema penitenciario evite el desarraigo
familiar de la población reclusa juvenil, respetándose al máximo la
proximidad al domicilio.»
B)LA REHABILITACION (7)
La Constitución Española proclama la protección de la juventud y de la
infancia (artículo 20.4) y garantiza la protección a los niños según los
acuerdos internacionales que velan por sus derechos (artículo 39.4).
Entre estos últimos, es especialmente importante la Convención sobre los
Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas el 20 de noviembre de 1989, ratificada por España. Estos
instrumentos, desarrollados en múltiples disposiciones, establecen como
deber esencial del Estado la protección integral de los menores. En el
marco del mandato de la Ponencia, se examinan seguidamente los mecanismos
y vías para hacer efectiva esa protección.
La regulación básica de la materia se contiene en el Código Civil y en la
Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, ya
mencionada, y el desarrollo legislativo se hace en numerosas normas de
las Comunidades Autónomas.
De acuerdo con la Ley Orgánica 1/1996, las autoridades competentes
tienen, en los casos de desprotección de los menores (que incluyen,
obviamente, el maltrato), las siguientes obligaciones:
--Atención inmediata (artículo 14), que incluye, en caso necesario, poner
los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal; y
--evaluación de la situación (artículo 16), adoptando las medidas
necesarias en función del resultado de esa actuación.
A partir de aquí, y según las características de la situación, la Ley
establece distintos tipos de actuaciones y medidas, graduadas en función
del riesgo y la gravedad de los hechos que afecten al menor. Así, en
situaciones de riesgo que perjudiquen al desarrollo personal o social del
menor pero no requieran la asunción de la tutela por ministerio de la Ley
(artículo 17), los poderes públicos deben garantizar los derechos del
menor, disminuir los factores de riesgo y dificultad social y promover
los factores de protección del menor y su familia. Esta modalidad de
actuación «ligera» incluye el seguimiento de la situación para el caso de
que fuese necesario adoptar otro tipo de medidas.
El agravamiento del riesgo conduce a lo que la Ley denomina «situación de
desamparo» y que se regula en los artículos 18 y siguientes. La situación
de desamparo la define el artículo 172 del Código Civil como «la que se
produce
(7)Aunque el mandato de la Ponencia se centra en la relación entre los
menores y el fenómeno de la violencia, parece necesario enmarcar el
presente capítulo en una descripción esquemática de los mecanismos
generales de protección del menor en dificultad; éstos abarcan,
naturalmente, las situaciones de menores involucrados, como sujetos
pasivos o como actores, en hechos o acontecimientos violentos.
de hecho a causa del incumplimiento o del imposible o inadecuado
ejercicio de los deberes de protección establecidos por las leyes para la
guarda de los menores, cuando éstos queden privados de la necesaria
asistencia moral o material»; la consecuencia es que la autoridad pública
suspende a los padres o tutores en el ejercicio de la patria potestad o
la tutela y la asume ella en beneficio del menor afectado.
Asumida la tutela por la entidad pública competente, el cuidado del menor
se lleva a cabo según una de las siguientes modalidades: acogimiento
familiar o acogimiento residencial. El acogimiento familiar está regulado
en los artículos 173 y 173 bis del Código Civil y en varias leyes
autonómicas. Ahora bien, el tratamiento de menores afectados por
problemas de violencia se lleva a cabo, esencialmente, en régimen de
acogimiento residencial, por lo que este Informe se centra en el examen
de las dos grandes modalidades de acogimiento residencial; éste se
desarrolla en centros de régimen abierto o semiabierto y en centros de
régimen cerrado.
A)Régimen abierto o semiabierto.
Es ésta una modalidad de acogimiento del menor a medio camino entre la
permanencia en un marco familiar y el internamiento. Conviene, a juicio
de la autoridad que haya asumido la tutela, para aquellos menores que
presentan problemas de conducta o de integración social lo
suficientemente serios para que no puedan ser corregidos en un entorno
exclusivamente familiar, necesitando una orientación y un control diario
de su existencia, pero que no justifican la adopción de una medida como
el internamiento, de innegable dureza y una cierta connotación
estigmatizadora.
El régimen abierto supone la creación de un espacio de acogida, de
orientación, de trabajo y de seguimiento. Los menores sometidos a este
régimen viven y pernoctan en su entorno familiar, pero están obligados a
la presencia regular en el centro en los horarios establecidos. El
régimen semiabierto impone la permanencia continuada en el centro,
excepto durante los fines de semana.
Como otros mecanismos de tratamiento de menores en dificultad, la
individualización es principio determinante. Se elabora para cada menor
un programa adecuado a su personalidad, a sus problemas y necesidades
propias. Esta individualización no es óbice a un trabajo de grupo que
persigue crear hábitos de convivencia y facilitar la integración social.
La terapia se basa, principalmente, en la escolarización y la ocupación o
el trabajo, completadas por una utilización reglada del tiempo libre
(práctica de los deportes, excursiones, etc.) Un importante factor es la
participación de la familia (en la medida en que se puede lograr) en el
proceso educativo de los menores, fomentándose además la toma de
decisiones conjuntas entre el equipo del centro, la familia del menor y
este último.
El tratamiento y las terapias aplicados en los centros de régimen abierto
no se diferencian en lo sustancial de los equivalentes de los centros de
régimen cerrado, que se analizan en detalle a continuación.
B)Régimen cerrado: el internamiento de los menores.
El internamiento de menores ha sido objeto de ataque o controversia desde
varias perspectivas, sociológica, sicológica, política de izquierda,
principalmente, con argumentos de diverso tipo. Su mantenimiento y
presencia en todo tipo de sociedades o regímenes es prueba de que no ha
sido posible establecer medidas sustitutorias o regímenes de tratamiento
distinto que puedan hacer frente a algunas manifestaciones de la conducta
violenta o delictiva de los menores. El internamiento desarrolla tres
importantes funciones que otros mecanismos no cumplen o no cumplen en
medida suficiente respecto de ciertos menores: a) contención o
delimitación de un ámbito de vida; se trata de crear, para la persona, un
territorio seguro, conocido y reglamentado, como factor de integración
social; ello implica la fijación y, en caso necesario, la imposición de
toda una serie de hábitos de convivencia y de relación; b) terapia, para
lograr, en la medida de lo posible, la curación o el alivio de los
trastornos síquicos y de conducta que a menudo aquejan a los internos; c)
aprendizaje, para elevar el nivel educativo, cultural y profesional de
los internos; aquél es con frecuencia, al ingreso, absolutamente
insuficiente para una integración social y ciudadana normal.
La Ponencia, como se expone al inicio de este Informe, ha visitado varios
centros de internamiento para menores en diversos países extranjeros y en
algunas Comunidades Autónomas de España. De esas visitas se desprende una
conclusión principal: existe una esencial identidad en todas esas
instituciones. Sin negar algunas diferencias de detalle, todas tienen
similares objetivos, estructura, modos de funcionamiento y tratamientos o
terapias aplicados a los internos. Varían, obviamente, en el tamaño y
algo (pero no mucho) en los medios de que disponen; así, se ha comprobado
un acusado paralelismo en el tipo de instalaciones y servicios, en las
categorías de personal empleado, en la ratio o porcentaje entre miembros
del personal e internos, en el coste por interno y día. Por su propia
naturaleza y finalidad, estas instituciones tienen un inevitable estilo o
apariencia carcelarios, más acentuado en unos que otros casos (algunos
centros extranjeros visitados, con muy modernos medios, muestran esta
impronta de forma especialmente clara). Los centros españoles visitados
están a la altura de los de los otros países y si algo los distingue de
éstos podría quizá ser una menor presencia o apariencia de los elementos
represivos del sistema. Cabe además señalar que algunas de las
instituciones extranjeras aludidas tienen la consideración formal de
«cárceles», mientras que las equivalentes españolas se consideran
«centros de internamiento».
Se hace seguidamente una descripción general y somera de las principales
características de este tipo de centros, en base a las informaciones
obtenidas en las visitas efectuadas por la Ponencia.
i.Descripción y organización.
Están generalmente situados fuera de los cascos urbanos, en espacios
amplios, de varias hectáreas (15, el centro alemán de Hameln). Su
capacidad es variable; la máxima
observada es la del centro alemán antes citado (más de 600 internos),
pero la media es de unas pocas decenas. Las instalaciones comprenden
locales administrativos y para el personal docente, locales de habitación
para los internos, normalmente agrupados en módulos o edificios
independientes; cada uno de éstos suele incluir salas para comedor,
esparcimiento u ocio. En ocasiones, hay habitaciones de aislamiento para
casos o situaciones de internos violentos o conflictivos. Hay,
obviamente, cocinas y también enfermería o servicio médico.
La formación y el tratamiento de los internos se desarrolla,
esencialmente, en aulas de enseñanza, talleres, de los que hay de diverso
tipo, e instalaciones para la práctica deportiva (en varios casos, una
piscina). Sirven también a esta finalidad formativa los jardines y
huertas, a menudo plantados en el interior de los recintos.
El personal incluye varias categorías de profesionales. En todos los
centros, y por obvias razones, el núcleo del personal está constituido
por los educadores y los monitores de formación profesional o actividades
físicas; los educadores tienen con frecuencia formación sicológica.
Existe además personal con tareas administrativas, que en los centros más
pequeños puede ser exclusivamente el director, algún personal médico, más
limpiadores, cocineros, porteros y vigilantes. Algunas tareas (cocina,
vigilancia exterior) suelen estar contratadas con empresas u organismos
independientes. La relación entre el número de miembros del personal y el
de internos suele situarse entre 1,5 y 2. El coste medio por interno y
día ha sido estimado en un abanico que va de 35.000 a 55.000 pesetas.
El régimen de funcionamiento del centro se suele formalizar en un
reglamento o en unas normas de régimen interno. Es también frecuente la
existencia, documentada, de un proyecto educativo o de reinserción de
carácter general, con independencia del carácter individualizado del
tratamiento que, como se verá, se aplica a cada interno. El personal
educador mantiene reuniones periódicas de análisis y consideración de la
actividad en general, de los métodos y tratamientos aplicados y de
seguimiento de la conducta de los internos. En los cambios de turnos, se
redactan partes de incidencias sobre las que puedan haberse producido. Es
común la observancia de diversas reglas de seguridad. Como norma general
se cierran con llave (obviamente, en posesión exclusiva del personal del
centro) los distintos recintos, habitaciones y estancias, abriéndose
éstos cuando van a ser ocupados o utilizados. El mobiliario de las
habitaciones es sencillo, fijado permanentemente y no ofrece
posibilidades para que los internos se autolesionen. Los internos pasan
la noche en sus respectivas habitaciones, cerradas, con la posibilidad de
comunicarse, en caso necesario, con un miembro del personal que hace
guardia. Es permanente el control de los utensilios o herramientas que
pudieran ser utilizados para agresiones, así como de los productos que
pudieran sustituir a las drogas (disolventes, por ejemplo).
ii.Estatuto de los menores internos.
La estancia de los menores en los centros de internamiento tiene un
carácter estatutario, cuya obvia finalidad es favorecer el cumplimiento
de los objetivos de la decisión, adoptada por la autoridad competente, de
internar al menor. Ese carácter estatutario supone, para el interno, unos
derechos, unas obligaciones y el sometimiento a un régimen disciplinario.
Esos derechos del menor son, normalmente, los siguientes:
--La integridad física y síquica;
--el trato correcto, o sea, interdicción de todo maltrato o rigor
innecesario;
--la libertad ideológica y religiosa;
--la intimidad personal;
--la educación y el desarrollo integral de la personalidad;
--el trato igualitario, sin distinciones que no tengan un fundamento
terapéutico o facultativo;
--la información del programa o el tratamiento que se le aplica;
--la presentación de quejas y peticiones a los responsables del
centro;
--la relación con la familia, salvo que esté limitada por la
autoridad competente;
--la comunicación con el exterior, en la medida que lo permita el
tratamiento que se le aplica y el buen orden del centro.
Como obligaciones que se imponen habitualmente, cabe citar:
--la permanencia en el centro en las condiciones establecidas por la
autoridad competente;
--el acatamiento de las reglas de régimen interior del centro;
--el respeto y consideración hacia las autoridades y el personal del
centro y la conducta correcta en relación con los demás internos;
--la conservación cuidadosa de las instalaciones del centro y de los
utensilios y vestuario que se le entrega;
--el aseo y la higiene personal.
El régimen disciplinario pretende preservar en el centro las condiciones
de convivencia y trabajo que hacen posible el cumplimiento de su
finalidad educativa y rehabilitadora. Ello supone la fijación de un
catálogo de faltas y las correspondientes sanciones.
Las conductas que suelen considerarse faltas son las siguientes:
--instigación o participación en motines o desórdenes;
--instigación o participación en fugas;
--agresiones, amenazas o coacciones a las personas, ya sean éstas
otros internos, el personal del centro o personas del exterior;
--desobediencia o resistencia grave a las órdenes recibidas de
autoridades o personal del centro en el ejercicio de sus funciones;
--tenencia o consumo de alcohol, drogas u otras sustancias nocivas;
--inutilización o manipulación indebida de dependencias o efectos
del centro;
--apropiación indebida de bienes u objetos, ya del centro, ya de
otras personas;
--retraso en la incorporación al centro tras un permiso;
--comunicaciones con el exterior no autorizadas o por medios no
autorizados.
Como sanciones suelen preverse:
--restricción de movimientos en el centro;
--privación de ocio;
--reparación del daño causado mediante trabajos de interés general;
--restricción de las comunicaciones;
--restricción o supresión de premios o incentivos.
En algunos supuestos graves se admiten medidas extremas, como la
inmovilización del infractor, pero con conocimiento o autorización de la
autoridad competente para decidir el internamiento.
iii.Tratamiento y rehabilitación.
Como se ha indicado antes, el internamiento es una medida, quizá no
deseable, pero, en algunos casos, necesaria para el logro de la
rehabilitación e integración social de ciertas categorías de menores en
dificultades. De hecho, el internamiento en un centro de los analizados
proporciona un marco ordenado de existencia que permite realizar una
labor correctora y formadora de, con frecuencia, favorables resultados.
Paradójicamente, uno de los obstáculos a la consecución de aquéllos es la
cortedad del tiempo de estancia de la mayoría de los internos (tres a
seis meses, como media), que no permite un trabajo en profundidad y con
la continuidad suficiente.
El tratamiento de los menores internos, aunque difiere en cuestiones de
detalle de unos a otros centros, sigue unas pautas uniformes, en base a
dos principios centrales: individualización, es decir, adecuación a las
características de todo tipo propias de cada menor; y ocupación del
tiempo, es decir, eliminación de los periodos vacíos, ocupando al menor
en tareas constructivas, lo que no impide, obviamente, los necesarios
periodos de descanso y ocio.
La acción rehabilitadora y terapéutica se desarrolla en tres ámbitos de
la existencia del menor: físico-sanitario, sico-social y
educativo-cognoscitivo. La acción en el ámbito físico-sanitario trata de
cubrir las posibles deficiencias higiénicas y sanitarias del menor,
manteniendo su salud y favoreciendo su evolución corporal en base a una
alimentación, higiene y ejercicio físico adecuados; cubre la prevención y
curación de enfermedades, con particular atención a las drogodependencias
y las enfermedades de transmisión sexual.
La acción en el ámbito social pretende remediar las carencias que, a
menudo, presentan los internos en esta materia. Se trata de fomentar
actitudes y conductas que permitan el desarrollo de la personalidad y la
convivencia en sociedad; ello abarca desde hábitos de limpieza y orden
hasta el cumplimiento de las reglas elementales de disciplina, cortesía y
respeto a los demás.
La acción en el ámbito educativo-cognoscitivo pretende mejorar el bagaje
cultural y educativo del menor, tanto con una finalidad terapéutica como
de inserción futura en el mundo profesional o laboral. Esta acción es
tanto más necesaria cuanto que, con demasiada frecuencia, la condición de
muchos menores en el momento de su ingreso es, a este respecto,
lamentable, caracterizada a menudo por el analfabetismo, el absentismo y
el fracaso escolar. Frente a esta situación, los instrumentos esenciales,
presentes en todos los centros, son las aulas y los talleres. La
formación escolar se adecúa, obviamente, al estado del menor; son
frecuentes los casos en que un centro de internamiento tiene la condición
y está reconocido como centro escolar por las autoridades educativas.
Los talleres son, igualmente, pieza fundamental para el mecanismo
rehabilitador; además de proporcionar una formación profesional
específica en un sector de actividad determinado tienen un valor
formativo general indudable, en la medida en que fomentan hábitos de
disciplina, de orden y de trabajo en equipo y proporcionan la
satisfacción de la obra realizada. En los centros visitados, casi todos
tenían talleres de trabajo de la madera y mecánica. Ya no en todos los
centros, se han podido observar talleres de dibujo y pintura, de
cerámica, de cocina, de introducción a la informática, de agricultura, de
apicultura, de electricidad, de peluquería, de fotografía, etc.
El tratamiento se desarrolla, normalmente, a lo largo de diversas fases.
Una, primera, es el ingreso en el centro; el menor es recibido por uno o
varios miembros del personal, que le informan con claridad de las
características del centro, de sus reglas de funcionamiento y de su
propio estatuto y situación en aquél, es decir, esencialmente, de sus
derechos y obligaciones. Se procede al aseo del menor y a su instalación
en el centro, proporcionándole las prendas y útiles necesarios.
Una segunda fase tiene dos vertientes. Por un lado, el equipo técnico del
centro analiza la situación y características del menor, en sus aspectos
sanitario, sicológico, familiar, educativo, judicial, etc. Ello permite
la preparación de un programa individualizado de tratamiento. Por lo que
al menor se refiere, no participa en las actividades regulares de los
demás internos, pero va desarrollándolas ya de forma individual y
aclimatándose a la vida del centro. En una tercera fase, el menor
participa regularmente en las actividades del grupo y realiza el programa
de tratamiento que ha sido establecido para él. Posteriormente, y en
función de la evolución del menor y de las características del centro, se
suelen prever dos tipos de salidas: a) para desarrollar actividades
formativas en el exterior, por ejemplo, prácticas en empresas, asistencia
a centros escolares, etc; y b) permisos de fin de semana para visitar a
la familia.
Algunas reglas se observan con carácter general; así, exclusión de
bebidas alcohólicas y, por supuesto, drogas; consumo limitado de
cigarrillos, proporcionados por el centro; concesión de una modesta
asignación económica periódica, que puede modularse en función de la
conducta del menor; posibilidad de hacer propios los productos u
objetos (por ejemplo, pequeños muebles) fabricados personalmente.
En función de la evolución del tratamiento y de las circunstancias de
cada caso, se favorece la relación de los menores con su familia. Los
centros suelen estar en comunicación regular y frecuente con la autoridad
competente que decidió el internamiento. La evolución de éste y las
distintas fases del tratamiento se documentan de forma sistemática.
II.CONCLUSIONES
Partiendo de la situación antes descrita, y, en base a la protección que
la Constitución (artículo 39) y las leyes otorgan a los menores, los
poderes públicos deben desarrollar una acción eficaz y sostenida para
prevenir la producción de hechos violentos que afecten a menores y, para
los casos en que tales hechos tengan lugar, disminuir sus consecuencias y
reparar sus daños.
Esa acción de los poderes públicos ha de ser amplísima, tanto por los
agentes que la desarrollan como por sus modalidades o manifestaciones. En
primer lugar, por los agentes. Casi no hay servicio o departamento de las
Administraciones públicas que no tenga que desarrollar actividades en
relación con los menores, aunque, obviamente, algunos (los competentes en
materia de educación, justicia, asuntos sociales y orden público) estén
mucho más directamente involucrados en estas tareas. Pero, además, esta
actividad exige, de forma inexcusable, la colaboración de las autoridades
públicas con numerosos agentes sociales, personas e instituciones que
están en estrecha y constante relación con los menores; así, a título de
ejemplo, los padres, profesores, asociaciones de diverso tipo, ciertas
organizaciones no gubernamentales, etc. En segundo lugar, por las
modalidades de la actividad. La acción sobre los menores puede ser
directa o inmediata (una concreta decisión de internamiento, por ejemplo)
o indirecta y difusa (como la mejora de los equipamientos escolares).
Así, resulta que políticas y acciones que no tienen como objetivo primero
la protección de los menores sino la mejora de un aspecto particular de
la realidad social (por ejemplo, la política de la vivienda), pueden en
última instancia, favorecer el objetivo tutelar que aquí se persigue. Por
estas razones, los poderes públicos deben actuar, de forma diversa y con
intensidad variable, sobre tres ámbitos: la sociedad en general, el
entorno del menor y el menor mismo. A título orientativo, se enuncian
seguidamente, sin criterios jerárquicos o de importancia, algunas
políticas y acciones que, aplicadas en cada uno de esos tres ámbitos,
debieran contribuir a mejorar la situación de los menores.
La sociedad.
--reducción de las desigualdades sociales y de la exclusión;
--política de igualdad de sexos; --educación para la democracia, la
tolerancia, y los valores ciudadanos y desarrollo del espíritu crítico;
--respeto de los derechos humanos y de la diversidad étnica y
cultural;
--política activa de empleo y vivienda;
--respeto del medio ambiente;
--fomento del movimiento asociacionista;
--fomento del deporte y de la lectura;
--educación para el aprovechamiento del ocio;
--educación en el uso de los medios de comunicación, en particular,
de la televisión;
--lucha contra el alcoholismo y la drogadicción.
El entorno del menor
Con carácter general:
--la mayoría de las políticas antes dichas, aplicadas a menores
(fomento del asociacionismo infantil y juvenil, etc.);
Respecto de la familia:
--prevención de la violencia doméstica y mejora de las acciones
administrativas o judiciales para corregir aquella y atenuar sus efectos
(acogida residencial, protección de las víctimas, agilización de los
procedimientos de divorcio, etc.);
--formación de los padres para una mejor educación de los hijos, en
particular, para la resolución de conflictos y la enseñanza de hábitos de
conducta no agresiva;
--facilitar la flexibilidad de la jornada laboral a los trabajadores
con menores a su cargo;
--mejorar la adecuación de las prestaciones económicas en concepto
de atención a los hijos según criterios realistas;
--fomentar la figura y función del terapeuta de familia;
--intensificar la promoción de programas de mediación comunitaria
para atender a las familias cuando empicen a surgir conflictos previos a
la manifestación de conductas violentas.
Respecto de la escuela:
--tender a la formación permanente del profesorado, con particular
atención a sus aspectos pedagógicos y de relaciones humanas;
--apoyo al profesorado, con la mejora en las dotaciones de medios
técnicos y personales;
--favorecer la resolución de conflictos en el ámbito escolar
habitual; --reforzar los departamentos de orientación escolar en los
centros o áreas geográficas en que la incidencia de fenómenos violentos
sea especialmente significativa;
Respecto del ambiente social:
--fomentar figuras como los educadores sociales, los animadores
socioculturales y los monitores del tiempo libre, vinculados a la red de
servicios y organizaciones comunitarios de carácter social, cultural y
deportivo;
--fomentar el asociacionismo de los menores;
Respecto del marco laboral:
--fomentar las escuelas taller, casas de oficios y planes de
ocupación;
--incentivar a las empresas y asociaciones que den formación u
ocupación laboral a jóvenes que estén cumpliendo o hayan cumplido una
medida judicial;
--fomentar las empresas o instituciones de integración laboral de
jóvenes con especiales dificultades para el acceso al mundo del trabajo;
--llevar a cabo una iniciativa encaminada a planes de formación e
inserción laboral de jóvenes con especiales dificultades que prevean
estos procesos a medio y largo plazo de dos a cinco años.
El menor
--propiciar la investigación en materia de salud mental infantil;
--propiciar la investigación sobre los distintos aspectos de las
diferentes políticas de protección de los menores, con el fin de mejorar
y actualizar los instrumentos, las técnicas y las terapias aplicadas.
A partir de las anteriores orientaciones, se hacen las siguientes
PROPUESTAS
I.CON CARACTER GENERAL
1.ªEl Gobierno y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus
respectivas competencias, deberán garantizar dotaciones presupuestarias
suficientes, que aseguren la aportación de los medios personales y
materiales necesarios para la plena eficacia de la Ley Orgánica
reguladora de la responsabilidad penal de los menores;
2.ªSe insta al Gobierno del Estado para que promueva, en el ámbito de sus
competencias, y coordine a través del Ministerio de Justicia, la
elaboración de convenios administrativos que aseguren la plena eficacia
de las medidas de reinserción de los menores, en particular en lo
relativo a los trabajos a favor de la comunidad.
3.ªSe insta a los poderes públicos a intensificar el control horario,
comercial, de asistencia y aforo de los bares y discotecas, a los efectos
de erradicar la venta ilegal de alcohol a los menores, y las frecuentes
transgresiones de los límites de funcionamiento de los citados locales,
estudiando las posibles modificaciones normativas y la necesidad de
adecuar sanciones proporcionales y disuasorias en relación a las citadas
prácticas.
4.ªSe insta al Gobierno a que los centros de internamiento que tengan que
crearse no lleven consigo la masificación de los jóvenes internos.
5.ªRecomendar a los poderes públicos la creación de la figura del
Defensor del Menor.
6.ªSe insta al Consejo Interterritorial de la Salud al estudio de la
creación de grupos de trabajo en materia de salud mental de la infancia y
la adolescencia.
II.EN EL AMBITO FAMILIAR
1.ªPotenciar, en el ámbito de la familia, como núcleo esencial para la
educación en valores, programas preventivos de la violencia relacionada
con los menores de edad, en el marco del Plan Integral de Apoyo a la
familia, especialmente en relación con aquellas familias que se
encuentren en situaciones de dificultad social.
2.ªEstudiar medidas de custodia y atención de los hijos menores de 6 años
durante la jornada laboral de los padres, incluyendo además programas de
educación infantil.
3.ªCrear mecanismos de control para garantizar que las medidas de apoyo a
la familia destinadas a la educación y cuidado de los hijos se utilicen
de forma adecuada.
III.EN EL AMBITO ESCOLAR
1.ªDesarrollar programas interministeriales dirigidos a educar a los
escolares en la tolerancia y a prevenir actitudes y comportamientos
violentos.
2.ªPoner en marcha campañas de corresponsabilización en la educación
dirigidas a reforzar el compromiso entre las distintas Administraciones
públicas competentes y las organizaciones de alumnos y de padres de
alumnos.
3.ªPotenciar los cursos de formación permanente del profesorado que
proporcionen estrategias educativas eficaces para prevenir los
comportamientos y actitudes violentas en los alumnos.
4.ªPoner en marcha una serie de actividades formativas como:
a)seminarios de mediación escolar para favorecer la participación de
los alumnos en la resolución de conflictos y el respeto a las normas de
convivencia;
b)programas de competencia social, enfocados desde los 10-11 años en
adelante;
c)cursos de formación específica para los profesores de las aulas
especiales y los equipamientos escolares externos;
d)seminarios sobre las necesidades educativas en la preadolescencia
y la adolescencia;
e)cursos de especialización sobre trastornos de conducta.
5.ªDesarrollar programas concretos de mejora de la convivencia en centros
educativos con entornos conflictivos o que tienen problemas de
convivencia.
6.ªPotenciar planes de coordinación entre los centros docentes y los
servicios sociales municipales, de manera particular en lugares y zonas
conflictivas.
7.ªPotenciar la cualificación del personal de los equipos de orientación
para que ayuden a los centros a prevenir eficazmente las actitudes
violentas y para tratarlas cuando aparezcan.
8.ªMantener intercambios de información y de experiencias educativas ante
situaciones escolares conflictivas entre instituciones y profesionales
del Estado español y de otros países de nuestro entorno cultural que
padecen problemas similares.
9.ªSe insta a las Administraciones Públicas con competencias en materia
educativa a adecuar las actuales ratios a las circunstancias específicas
de violencia escolar en las condiciones que establezcan las
Administraciones educativas.
10.ªPotenciar la prevención de la violencia de género en el ámbito
educativo, fomentando comportamientos igualitarios y solidarios.
IV.EN EL ENTORNO SOCIAL DEL MENOR
1.ªDesarrollar, dentro del Plan de acción de la Juventud 2000-2003,
medidas encaminadas a fomentar entre los jóvenes los valores de
solidaridad y tolerancia, mediante iniciativas de apoyo a colectivos
desfavorecidos, de prevención del racismo y la violencia.
2.ªImpulsar acuerdos con organizaciones no gubernamentales y asociaciones
civiles especializadas para tratar a alumnos en riesgo de desarrollar o
que ya han desarrollado actitudes violentas y para prevenir estas
actitudes por medio de actividades de ocupación del ocio, la ayuda
personal y la orientación a las familias.
3.ªPriorizar en las subvenciones a organizaciones no gubernamentales y
asociaciones juveniles los programas dirigidos a la prevención de la
violencia, tales como:
--Programas de sensibilización dirigidos a la educación en valores
personales y de convivencia y a la promoción de hábitos de vida
saludables (droga, alcohol...)
--Programas de integración social encaminados a promover servicios y
actuaciones para jóvenes socialmente desfavorecidos (participación en
actividades juveniles de ocio y tiempo libre).
--Programas dirigidos a jóvenes y adolescentes con dificultades de
adaptación social.
--Programas de solidaridad y tolerancia y actividades para erradicar el
racismo, xenofobia y violencia juvenil.
--Programas de promoción de la autonomía personal y de integración
socio-laboral de los adolescentes que se encuentren bajo la aplicación de
una medida administrativa de tutela.
4.ªPotenciar las unidades de menores de la Policía y la Guardia Civil,
con el objeto de proporcionar al menor que haya sido víctima de un
delito, una atención policial especializada.
5.ªIntensificar la relación entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y
otras instituciones relacionadas con el menor (Juzgados de Menores,
Ministerio Fiscal, Servicios Sociales, etc.), al objeto de colaborar en
la readaptación del menor que delinque.
6.ªIntensificar la colaboración entre la Administración General del
Estado y las Comunidades Autónomas y entidades locales para promover la
tolerancia y prevenir la violencia.
7.ªEstablecer un diálogo permanente entre las autoridades públicas y los
representantes de etnias minoritarias para que estos participen a la hora
de definir los problemas que les afectan.
8.ªPoner en marcha programas de prevención de la reincidencia, basados en
la constitución de grupos terapéuticos, de los maltratadores.
9.ªSe insta al Gobierno a establecer medidas que incentiven la
contratación de jóvenes que hayan cumplido medidas judiciales.
10.ªSe insta a los poderes públicos a potenciar Casas de Acogida y Pisos
Tutelados.
V.RESPECTO DE LOS MEDIOS DE COMUNICACION
1.ªRealización de actividades de sensibilización que incidan en rechazar
los contenidos violentos en los medios de comunicación, así como
videojuegos de contenido violento (campañas, jornadas, foros de debate,
publicaciones, etc.)
2.ªAtender todas las recomendaciones y propuestas de la recientemente
concluida Ponencia del Senado sobre el Convenio de Autorregulación de las
Televisiones.
3.ªIncrementar los contenidos educativos y culturales en las televisiones
públicas hasta avanzar hacia la consecución de un canal educativo modelo,
proponiendo a las familias, por medio de una intensa promoción, una
televisión educativa eficaz y de calidad como alternativa a los aspectos
negativos de los contenidos televisivos generalistas.
4.ªProponer a las asociaciones de usuarios de Internet y a los
proveedores de contenidos, accesos, servicios e infraestructuras, la
suscripción de un Convenio de Autorregulación de Internet, similar al
suscrito por las televisiones, para reforzar los aspectos positivos de
Internet y conocer los que son negativos para la educación de los
menores.